NÓMADAS - REVISTA CRÍTICA
DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS 13-2006/1 | Universidad Complutense de Madrid | ISSN 1578-6730 |
Evolución de las políticas activas de empleo para inmigrantes en España |
Francisco Sacristán Romero >>> CV |
Como idea de arranque es esencial
plasmar el principio por el cual el derecho de las personas a la justicia
y al bienestar personal, directamente ligados a un trabajo u ocupación
digna, pasa por la búsqueda de estos valores en lugares diferentes
al de nacimiento. Es algo, por otra parte, que la especie humana ha puesto
en práctica desde el comienzo de los tiempos.
El lugar de nacimiento de cada uno de nosotros influye de manera poderosa en el destino y posibilidades laborales. Se puede comprender claramente que los que nacen en países ricos y democráticos van a tener una serie de oportunidades diferentes a los que nacen y crecen con sus familias en países pobres o en los que imperan dictaduras.
Palabras clave: Empleo,
inmigración, políticas, España
INTRODUCCIÓN
El objetivo primordial en
este artículo es acercar al lector a la realidad actual de las políticas
activas de empleo sobre inmigrantes que están presentes en el ordenamiento jurídico de nuestro país.
Para ello, y antes de empezar el análisis como tal del objeto de
estudio entiendo que es conveniente situar al lector con unas líneas
introductorias sobre el estado de la cuestión y conectarlo posteriormente
con unos antecedentes históricos que tienen en cuenta la relación
entre la situación económica española desde 1975 hasta
nuestros días y las circunstancias de la población inmigrante
trabajadora en España.
Como idea de arranque es
esencial plasmar el principio por el cual el derecho de las personas a la
justicia y al bienestar personal, directamente ligados a un trabajo u ocupación
digna, pasa por la búsqueda de estos valores en lugares diferentes
al de nacimiento. Es algo, por otra parte, que la especie humana ha puesto
en práctica desde el comienzo de los tiempos.
El lugar de nacimiento de
cada uno de nosotros influye de manera poderosa en el destino y posibilidades laborales. Se puede comprender claramente
que los que nacen en países ricos y democráticos van a tener
una serie de oportunidades diferentes a los que nacen y crecen con sus familias
en países pobres o en los que imperan dictaduras.
Este panorama global hace
que el derecho a la emigración, que en algunos países europeos
y especialmente en España por su posición geográfica
de puerta de entrada a Europa de la mayor parte de la inmigración
africana, de origen magrebí y subsahariana, ha sido una cuestión
que sistemáticamente está en los medios de comunicación
y en la calle como un debate sin fin, debe aceptarse por unas elementales
razones de equidad. En los países de la Unión Europea, los grupos
sociales políticamente organizados están poniendo limitaciones
a la movilidad de la población inmigrante con el objetivo fundamental
de la defensa a ultranza del bienestar, la estabilidad, la identidad y la
cohesión de los nacionales de cada uno de los Estados miembros. Y precisamente
esta tensión gradual entre el derecho a la búsqueda de otros
horizontes y posibilidades económicas diferentes a las que ofrece
el lugar de nacimiento y la imposibilidad de hacerlo, por el gran número
de trabas burocráticas, jurídicas y sociales existentes, se
alza como uno de los más graves conflictos morales de nuestro recién
comenzado siglo XXI pero que se arrastra desde buena parte de la pasada centuria.
La Declaración Universal
de los Derechos Humanos de la ONU de 1948 enmarca como uno de los derechos
de todo ser humano el derecho a la emigración. La libertad de circulación
en el interior de un país de toda persona, con independencia de su
origen, es un derecho que ha sido ratificado de forma unánime por
todos los Estados miembros de la Unión Europea como uno de los motores
de la construcción de unas democracias solidarias y justas. La cuestión
trascendental que suscita el núcleo principal del debate es si el
derecho a la emigración implica también el de la movilidad a
otro país y la obligación de éste a aceptarla.
Parte de la doctrina consultada
para la realización de este artículo defiende la necesidad
de que los países más avanzados, como es el caso de un amplio
espectro de los miembros actuales de la Unión Europea, establezcan
una apertura total de sus fronteras a la población inmigrante[1]. Se
basan en argumentos presididos fundamentalmente
por la denominada justicia distributiva, concepto ligado al Derecho Natural,
razones que son superiores a cualquier otra consideración que conecte
con la nacionalidad, la raza, la cultura o la economía. Esta posición
doctrinal implicaría que las personas que han nacido en países
pobres verían mejorar sus posibilidades de subsistencia económica,
así como la de sus hijos.
Un segundo grupo de autores
añaden a los anteriores argumentos éticos otros acerca de
los beneficios que la llegada de inmigrantes produce en los países
receptores de mano de obra. Parten del presupuesto por el cual a medio y
largo plazo, el mestizaje es siempre un dato positivo, dado que implica
mezcla de sangre y de culturas, suponiendo la aportación de nuevas
iniciativas que, en definitiva, representa una contribución de gran
valor económico por la capacidad de trabajo y recursos humanos que
ello implica[2].
En esta misma dirección,
uno de los avances más importantes de la Unión Europea en
toda su historia es haber configurado la fuerza legal suficiente para que
la libertad de circulación de trabajadores sea hoy en día
una realidad instalada en cada uno de los países miembros.
Los diversos posicionamientos
de la doctrina nos encaminan a una idea evidente y es que sobre las políticas
activas relacionadas con el empleo de los colectivos inmigrantes no pueden
tomarse por parte de los países receptores una serie de decisiones
parciales o unilaterales. Las medidas sobre la apertura de fronteras e ingreso
y mantenimiento en el empleo de los inmigrantes deberían de ser adoptadas
de una forma general y simultánea por todos los países implicados,
ya sean receptores u originarios de la población inmigrante trabajadora.
La situación contraria es generadora de graves problemas sociales
para aquellos países que aisladamente lo deciden[3].
Algunos economistas de nuestro
tiempo y de épocas anteriores señalan que la pobreza es siempre
el punto de partida y el estado natural del hombre, mientras que la riqueza
es lo adquirido y lo que se debe explicar. Las coyunturas políticas,
económicas y sociales existentes en algunos países han permitido
que en ocasiones a lo largo de una vida se hayan acumulado unos capitales
para invertir tanto en necesidades básicas como secundarias, tales
como vivienda, propiedades, equipamientos y ahorro. Desde el punto de vista
fiscal, los sistemas impositivos progresivos permiten al Estado la obtención
de recursos importantes para infraestructuras, sanidad y servicios públicos.
Para diversos tratadistas todo este panorama se ve
afectado de forma directa por la llegada masiva de inmigrantes.
Retrotrayéndonos en
el tiempo, en plena edad contemporánea, un abanico de países
que obtuvieron la independencia en esa época, consideraron que tenían
una población escasa y apostaron fuertemente por los procesos de
inmigración. Los más claros y diáfanos ejemplos se
concentran en el continente americano tras las diferentes emancipaciones
de las metrópolis europeas.
El historiador Nicolás
Sánchez Albornoz hace referencia en una de sus obras a la famosa
frase que estuvo presente en muchos de los países
del continente americano y que proviene de Juan Bautista Alberdi
en 1853: “Gobernar es poblar”. Este principio se incrustó en algunas
Constituciones, como la de Argentina, y en las legislaciones de otros países
vecinos[4].
En numerosos Estados independientes
de América se promulgaron en las últimas
décadas del siglo XIX leyes inmigratorias, buscando hacer realidad
el principio afirmado por Juan Bautista Alberdi.
Espero que estas líneas
introductorias hayan contribuido a situarnos ante una realidad que a los
ciudadanos de los países más desarrollados nos sirva para ser
más respetuosos y solidarios con las personas que vienen de fuera
a trabajar a nuestros países, movidos en la inmensa mayoría
de los casos por motivaciones puramente económicas y de mejora del
bienestar personal y familiar, objetivo muy loable en todos los tiempos,
lugares y culturas.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
DE LA POBLACIÓN INMIGRANTE TRABAJADORA EN ESPAÑA
Es ahora pertinente reflejar
lo que ha sucedido a grandes rasgos en el continente europeo como referente
más cercano.
El fenómeno inmigratorio
ha sido mirado con una determinada prevención por varias razones
en la Europa más desarrollada, siendo una de ellas la dificultad
de asumir ser lugar de inmigración cuando su pasado histórico
demuestra lo contrario, aunque en el caso de algunas Comunidades Autónomas,
como la de Madrid, sus etapas de fuerte crecimiento se han debido casi siempre
a la inmigración proveniente de otras regiones españolas.
Desde esta perspectiva, se distinguen tres grandes etapas por la doctrina:
1ª. Los países
que hoy forman la Unión Europea han sido durante siglos el primer
foco mundial de emigración. A lo largo del siglo XIX y hasta mediados
del siglo XX, con las dos interrupciones provocadas durante las dos guerras
mundiales, el tipo emblemático del emigrante era representado por
millones de europeos( más de 60 si ampliamos el marco de la Unión
Europea) que cruzaban los mares en busca de destinos laborales prometedores.
2ª. Desde 1950 y hasta
1975 se produce una variante del modelo clásico anterior; el cambio
consistió en la experiencia migratoria intraeuropea de más
de seis millones de europeos del Sur, emigrados a la Europa Occidental donde
la bonanza económica precisaba de abundante mano de obra para sus
pujantes industrias. Sin embargo, las democracias europeas nunca pensaron
atraer trabajadores permanentes sino “invitados” según la terminología
alemana. Esto ocurrió en el caso de españoles e italianos,
que retornaron a sus países cuando éstos habían ascendido
en la curva del desarrollo económico.
3ª. En el último
cuarto del siglo XX se produce otro giro. Por un lado, desciende de forma
generalizada el empleo como consecuencia de la coyuntura económica
surgida de la crisis del petróleo de 1973 y, por otra parte, comienza
un flujo inmigratorio extraeuropeo protagonizado por personas procedentes
de la periferia económica, cuyas características demográficas,
sociales y culturales son percibidas de manera muy distante, mucho más
que las existentes entre Europa y su prolongación americana o que
los desplazamientos Sur-Norte europeos. Se puede decir que por primera vez
en el mundo contemporáneo las mayores migraciones internacionales
de carácter laboral no están protagonizadas por europeos.
Una vez expuesta esta reseña
del marco europeo con fines exclusivamente contextualizadores, decir que
la Organización Internacional del Trabajo(en adelante, OIT) establece
tres grandes ciclos económicos en España desde el final del
régimen del general Franco en 1975 hasta nuestros días y que
marcan un antes y un después en la evolución del mercado laboral
de la población inmigrante trabajadora.
En primer lugar, la OIT se
refiere a un período de 9 años (1975-1984), como un ciclo
recesivo de la economía española, que coincide con una importante
crisis internacional del modelo de acumulación vigente en los países
desarrollados desde el final de la segunda guerra mundial. Existió
una importante destrucción de empleo ( se habla de 2,6 millones de
puestos de trabajo), que trajo consigo la aparición de un paro estructural,
que en pocos años pasó de un 2,8% a un 21,7% hacia 1984.
Durante los 9 años
de este primer periodo se detuvo la emigración española hacia
el extranjero y retornaron a España más de medio millón
de emigrantes, la mayoría desde los países más avanzados
de la Europa Occidental. Al mismo tiempo, existió una ralentización
de las migraciones interiores en paralelo con el aumento del desempleo en
las ciudades y la expansión de los sistemas de protección
social (pensiones, subsidio agrario, etc...)
Un segundo período
abarca 6 años (1985-1990), en los que se produjo un importante crecimiento
económico, que se acompañó por una mayor apertura de
España hacia el exterior, que dio lugar a la incorporación
de nuestro país en 1986 en la entonces
Comunidad Económica Europea (CEE) y la afluencia de numerosos capitales
extranjeros. El crecimiento ocupacional se fraguó en buena medida
bajo nuevas modalidades de contratación temporal que se apoyaron en
reformas legislativas de las relaciones laborales.
Es en estos años cuando
se va a producir el “despegue” de la inmigración laboral extranjera
que en, un número considerable, se encontraba en una situación
de irregularidad administrativa, lo que facilitaba su inclusión en
actividades de la denominada “economía sumergida”.
Finalmente, en el tercer
período que llega hasta hoy, existen cuatro años cruciales
como fueron los comprendidos entre 1991 y 1994, inclusive. 1991 supone el
año de conclusión del período anterior de expansión
económica, comenzando un nuevo ciclo recesivo, a pesar que en 1994
se detectan ya signos de recuperación de la economía española.
El comienzo de este período
coincidió con la puesta en marcha de un proceso de regularización
de trabajadores extranjeros, mediante el cual unas 100.000 personas obtuvieron
permisos laborales. Al mismo tiempo, se puso en marcha una política
regulatoria de flujos migratorios, concretada en el establecimiento de un
cupo anual de trabajadores inmigrantes. La estabilidad en el orden jurídico-laboral
que se pretendía con estas medidas estuvo afectada por el desarrollo
de la crisis de empleo, y la recesión de sectores económicos
donde se concentra una buena parte de los trabajadores de origen extranjero.
Una vez realizada esta labor
de periodificación histórica de la etapa democrática,
repasaremos en las siguientes líneas las características fundamentales
de la mano de obra extranjera en España.
Con el instrumento de las
fuentes estadísticas disponibles en este momento no es posible un
conocimiento detallado y preciso de la evolución histórica
de la mano de obra extranjera en la economía española.
Lo
primero que hay que constatar es la diversidad de orígenes de la
población inmigrante extranjera en España. Teniendo en cuenta
la importante heterogeneidad interna, tanto por su origen nacional como por
sus características demográficas, existen distintas formas
de inserción en el mercado laboral (sector económico, rama
de actividad, estatus ocupacional o espacio geográfico de asentamiento).
Teniendo como punto de partida
dos grandes bloques de origen, configurados desde la perspectiva de la posición
de los países de origen en el orden económico internacional,
podríamos clasificar a los trabajadores extranjeros como procedentes
del “primer” o del “tercer” mundo. Empleando este criterio diferenciador,
se constata que un 70% procede de los llamados países menos desarrollados
o en vías de desarrollo. Este dato refleja que casi un tercio es
originario de los llamados países del “Norte”. Pero, si en vez de
emplear un criterio jurídico, usamos uno sociológico, algunos
autores plantean incluir a la inmigración portuguesa como procedente
del “Sur” y esto implicaría que el 24% de los trabajadores extranjeros
proviene del “Norte”. Una gran mayoría de autores consultados está
de acuerdo en que no cabe asimilar el origen nacional de un inmigrante con
una determinada posición social, dado que ni todos los trabajadores
del “Sur” son mano de obra barata y sin cualificación, ni todos los
llegados del “Norte” son técnicos o ejecutivos de empresa. Pero, no
obstante, conviene destacar esta diversidad de orígenes, especialmente
porque a partir de 1992 la mayor parte del contingente del “Norte” ha desaparecido
del control estadístico, existiendo una especie de situación
de “invisibilidad”.
Finalmente, si realizamos
una clasificación de los trabajadores extranjeros por bloques regionales
de origen, existen dos regiones, el Magreb y la Unión Europea, que
aportan más de la mitad de trabajadores inmigrantes en situación
legal( el 55%) y sólo otras tres superan la barrera del 5%: América
del Sur, el Lejano Oriente y el África subsahariana.
ANÁLISIS DEL SIGNIFICADO
JURÍDICO DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO PARA INMIGRANTES
PROTECCIÓN INTERNACIONAL
Como punto de partida inicial
empezaré este tercer punto por indicar algunas de las normas jurídicas
internacionales que amparan y ponen en pie de igualdad, tanto a los nacionales
como a los extranjeros en su deseo de incorporarse al mundo laboral. Esta
idea se concretó en la Convención Internacional sobre la eliminación
de todas las formas de Discriminación Racial, aprobada por la Asamblea
General de Naciones Unidas el 21 de diciembre de 1965, que define la “discriminación
racial” como “toda distinción, exclusión, restricción
o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional
o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos o libertades fundamentales en las esferas política, económica,
social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”.
Pero con anterioridad, el
Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación
de 1958 define como discriminación “cualquier distinción,
exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión,
opinión política, ascendencia nacional u origen social, que
tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato
en el empleo y la ocupación”.
Conviene reflejar que desde
el punto de vista de la OIT, la fórmula para alcanzar un régimen
inmigratorio sostenible en el siglo XXI supone reconocer la existencia de
una demanda de mano de obra, no sólo en Europa y América del
Norte, sino también en otros países en desarrollo en África,
Asia y América Latina. De acuerdo con estimaciones de la ONU, los
habitantes de algunos países de Europa y Asia deberían trabajar
hasta los 77 años si no hubiera más entrada de inmigrantes.
Para lograr la ansiada “sostenibilidad” sería necesario contar
con estrategias y estructuras que permitan administrar y regular las inmigraciones
de forma adecuada, lo cual requiere de un consenso social con la participación
de los sectores más afectados, en particular trabajadores y empresarios.
Además, la OIT insiste en que también es importante asegurar
un tratamiento correcto para los inmigrantes, ya estemos hablando de empleados
temporales o permanentes.
Los trabajadores que emigran
en forma irregular son especialmente vulnerables a la explotación
y el abuso debido a que la amenaza de detención y deportación
impide cualquier tipo de asociación sindical y los expone a condiciones
laborales peligrosas. La legislación actual de la OIT propone adoptar
acciones para evitar el traslado de inmigrantes clandestinos mediante sanciones
para los traficantes y empresarios que se presten a la realización
de ofertas de trabajo a personas indocumentadas.
Los primeros Convenios sobre
trabajadores inmigrantes se hicieron bajo el auspicio de la OIT. El Convenio
de 1949 ( número 97 ) estableció las bases para un marco normativo
moderno y el Convenio de 1975 (Cláusulas suplementarias), en concreto
el número 143, abordó una serie de asuntos relacionados con
la inmigración ilegal, con una referencia explícita a la aplicación
de normas provenientes de la protección más sustantiva de
los derechos humanos fundamentales en el ámbito de las relaciones
laborales.
Estos dos Convenios de la
OIT establecen las bases para la elaboración
y desarrollo de una legislación de la inmigración laboral
a nivel nacional. Además estipulan que los Estados deben facilitar
prácticas de reclutamiento justas, un proceso transparente de consultas
con interlocutores sociales, reafirmar la no discriminación, y establecer
la igualdad de acceso entre trabajadores locales e inmigrantes frente a asuntos tan trascendentales como los
derechos y la protección de seguridad
social, condiciones laborales, salarios o afiliación sindical. 50
países ratificaron una o las dos convenciones de la OIT, incluyendo
a 11 Estados de la Unión Europea.
El Convenio Internacional
sobre esta materia adoptado por la Organización de las Naciones Unidas
en 1990 y ratificado por 22 Estados, toma en cuenta principios fundamentales
sobre las condiciones de los trabajadores inmigrantes que habían
sido incluidos en los anteriores dos Convenios de la OIT que se han citado.
El Convenio entró
en vigor tras una Campaña Mundial para promover su ratificación
que implicó la alianza de tres agencias del sistema de Naciones Unidas:
la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de Naciones Unidas para
la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), con la participación
de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y de
10 organizaciones no gubernamentales(ONG,s) relacionadas con la protección
de los derechos más esenciales e importantes de los trabajadores inmigrantes
en los diferentes países que forman parte de la OIT.
Todos estos Convenios Internacionales
reflejan que, a pesar de su importancia económica y de la enorme
cantidad de personas involucradas, los trabajadores inmigrantes con frecuencia
no están protegidos por las legislaciones nacionales y son considerados
como una fuerza laboral barata, dócil y flexible para los distintos
operadores económicos.
El número de personas
que viven y trabajan en países distintos al de su origen se duplicó
desde 1975 hasta alcanzar la cifra de 175 millones de personas, que representan
el 3 por ciento de la población mundial. La OIT considera que existirían
con los datos actualizados unos 120 millones de trabajadores inmigrantes
junto con sus familias. El resto está representado por refugiados,
personas en busca de asilo e inmigrantes establecidos.
Aunque será tratada
la cuestión más adelante, constatar que la doble forma de
abordar la discriminación en el empleo por el origen racial o étnico
perdura en el ámbito comunitario en dos relevantes Directivas antidiscriminación
que se aprobaron en el año 2000(2000/43/CE y 2000/78/CE).
La más importante
a nuestros efectos y en relación al objeto de estudio planteado es
la segunda de ellas, es decir, la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27
de noviembre de 2001, relativa al establecimiento de un marco general para
la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DOCE, L303, 2.12.2000).
Se circunscribe a una aplicación concreta del principio inspirador
en el ámbito del empleo y la ocupación independientemente
de una serie de motivos como son la religión o convicciones, la discapacidad,
la edad o la orientación sexual. Sólo quedó fuera la
discriminación basada en el género porque se había
regulado en el campo del empleo en la Directiva 76/207/CEE de 1976 y se
ha actualizado con los conceptos de las dos directivas de 2000 con la nueva
Directiva 2002/73/CE.
A pesar que la discriminación
que sufre el inmigrante afecta a diversos sectores de las relaciones sociales
e institucionales, el del empleo y el trabajo es un terreno especialmente
sensible y esto explicaría que en distintas instancias internacionales
como la OIT o supranacionales como la Unión Europea se hayan aprobado
disposiciones específicas para la promoción de la igualdad
de trato en estos ámbitos. El concreto peligro de discriminación
en el campo laboral lo reconoció el informe del Observatorio Europeo
del Racismo y la Xenofobia (EUMC 2000) cuando pone de manifiesto que “la
mayor parte de las denuncias de discriminación en los Estados miembros
guardan relación con el mercado de trabajo, el empleo y la ocupación”.
Se alude a situaciones como la exclusión en determinados empleos,
salarios más bajos, tasas de participación laboral menores
con relación a las poblaciones nativas o mayores riesgos de desempleo.
MARCO CONSTITUCIONAL
El diseño, elaboración
y puesta en marcha de las políticas activas de empleo dirigidas al
colectivo inmigrante en una sociedad democrática como la española
debe partir de la constatación de las aportaciones que en el plano
económico, social y cultural realizan los trabajadores extranjeros
que vienen a España, y a los que les ampara el reconocimiento que
de sus derechos y libertades fundamentales hace el Título 1 de la
Constitución Española de 1978 y muy en especial su artículo
13, que establece lo siguiente:
1. Los extranjeros gozarán
en España de las libertades públicas que garantiza el presente
Título en los términos que establezcan los tratados y la ley.
2. Solamente los españoles
serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo
23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse
por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones
municipales.
3. La extradición
sólo se concederá en cumplimiento de un tratado o de la ley,
atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradición
los delitos políticos, no considerándose como tales los actos
de terrorismo.
4. La ley establecerá
los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas
podrán gozar del derecho de asilo en España.”
Vemos, por tanto, que la
CE establece en su artículo 13, apartado 1, que “los extranjeros gozaran
en España de las libertades públicas que garantiza el presente
titulo en los términos que establezcan los tratados y la ley”.
Es importante advertir que
este artículo no establece, sin embargo,
una equiparación en derechos de españoles y ciudadanos extranjeros,
sino la remisión a normas de rango inferior que regulen el goce efectivo
de los derechos y libertades establecidos en el Título 1. Esta concreción
se vuelve necesaria, por cuanto los términos empleados para designar
a los sujetos de estos derechos y libertades resultan equívocos en
cuanto a su alcance. Ateniéndonos exclusivamente al Título
I de la CE, y en virtud del artículo 13.1., no es posible determinar
con precisión los derechos y libertades que gozan los extranjeros
en España.
Ha sido la doctrina del Tribunal
Constitucional la que ha establecido el criterio sobre la titularidad y
ejercicio de los derechos por parte de los extranjeros:
...Existen derechos que corresponden
por igual a españoles y extranjeros y cuya regulación ha de
ser igual para ambos; existen derechos que no pertenecen en modo alguno
a los extranjeros (los reconocidos en el artículo 23 de la Constitución
Española, según dispone el artículo 13.2 y con la salvedad
que contienen); existen otros que pertenecen o no a los extranjeros según
lo dispongan los tratados y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia
de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio. (Sentencia del
Tribunal Constitucional de 23 de noviembre de 1984, Sala Primera)
Pero la concreción
se convierte en una limitación; aun siendo su ánimo reconocer
a los extranjeros la máxima cota de derechos y libertades, ofreciendo
para ello las mayores garantías jurídicas, distingue, de manera
muy clara, entre las situaciones de legalidad e ilegalidad, de tal forma
que sólo quienes se hallen de manera regular en España, gozarán
del pleno ejercicio de estos derechos.
Desde esta concepción
de partida, si bien la inmigración comporta algunas veces ciertos
problemas y retos de diversa índole a la sociedad de acogida, es muy
superior el valor del intercambio que conlleva el proceso inmigratorio para
ambas poblaciones, máxime si tenemos en cuenta que la población
inmigrante se ha convertido en no pocas ocasiones en un elemento importante
para el mayor progreso económico de las sociedades desarrolladas.
Por todo ello, el eje central
de las políticas activas de empleo destinadas a los inmigrantes,
desde un punto de vista constitucional, no debe ceñirse a una mera
regulación de los flujos laborales y menos aún a un exclusivo
control de entrada y permanencia, sino que debe, además, apoyar los
procesos de convivencia e integración, en tanto en cuanto estamos
ante verdaderos fenómenos de asentamiento de población, que
requieren un adecuado y justo tratamiento.
La integración, que
no asimilación, debe concebirse desde el mutuo respeto de creencias,
culturas y concepciones de la vida, en definitiva, desde el respeto de los
Derechos Humanos.
La política inmigratoria
debe contemplar los aspectos socio-laborales, educativos, culturales, de
convivencia territorial y de participación ciudadana sobre la base
de normas claras y adecuadas que garanticen la seguridad jurídica
de las personas inmigrantes y que se apliquen desde una actuación
coherente y unitaria de las diversas Administraciones Públicas.
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[1] Las referencias
bibliográficas sobre este asunto se encuentran
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[2] CAPEL, Horacio. Los inmigrantes en la ciudad.
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y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, nº 3, 1 de mayo
de 1997, 24 págs. (http://www.ub.es/geocrit/sn-3.htm
)
[3] Como es obvio, me refiero a las fronteras tal
como existen hoy, sin olvidar que son un límite que ha experimentado
grandes cambios históricamente; en Europa, una de las fronteras más
antiguas es la hispano-francesa fijada en la Paz de los Pirineos en 1659;
pero los cambios de fronteras en el Viejo continente han sido continuos:
tras la paz de Utrecht (1713), la de París (1761), tras las guerras
napoleónicas, con el nacimiento de los Estados liberales, tras la
derrota de Francia en Sedan, tras la primera y segunda guerras mundiales,
tras la caída del muro de Berlín y tras la desintegración
de Yugoslavia.
[4] SÁNCHEZ ALBORNOZ, Nicolás. La
población de América Latina. Desde los tiempos precolombinos
al año2000 . Madrid: Alianza Editorial, 1973, cap. 5.