NÓMADAS - REVISTA CRÍTICA
DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS 12-2005/2 | Universidad Complutense de Madrid | ISSN 1578-6730 |
El
ejercicio del poder o la dictadura encubierta |
Luis Peraza Parga >>> CV |
En los últimos años se le achaca a
la Organización de Naciones Unidas los males propios de una institución
diseñada para una época y que funciona en otra radicalmente
distinta. El desfase entre la segunda guerra mundial y el siglo XXI es
tan evidente que sólo los políticos se niegan a desentrañarlo.
La inercia de un mastodonte de esa magnitud es difícil de frenar totalmente,
cambiar profundas estructuras y echarlo andar, rogando al mismo tiempo que
alcance el consenso y la credibilidad suficiente para que funcione. El anacronismo
del sistema de veto al interior del Consejo de Seguridad es evidente y ya
existe un grupo de sabios que entregaran propuestas en unos meses.
Naciones Unidas ha sido el invento más exitoso
de la política internacional en los últimos dos siglos y, si
no existiera, habría que crearlo. Por lo tanto, merece la pena esforzarse
y conseguir adecuar su superestructura a los asuntos de la agenda contemporánea
y a las exigencias del pueblo mundial canalizada por sus representantes
o mandatarios sin mandato.
Sus misiones de paz, sus cascos azules, sus fuerzas
de interposición, sus corredores de ayuda humanitaria son tan sólo
unos ejemplos de su buen hacer y de su indispensabilidad. Sus comités
de Derechos Humanos, aún desprestigiados como la Comisión de
Derechos Humanos por su politización y encubrimiento de dictaduras
feroces, ayudan a revertir violaciones de derechos humanos individuales.
Actualmente se han desvelado indicios de gravísima corrupción
en el programa de petróleo por alimentos iraquí que deben ser
investigados a profundidad sin tener en cuenta quien pudiera aparecer implicado
y perseguir penalmente a los responsables. Sin embargo en esta ocasión
quisiera analizar una figura muy llamativa, el Alto Representante. Siempre
me ha llamado la atención el sin número de diferentes cargos
con diferentes y numerosísima denominaciones que puede nombrar el Secretario
General de Naciones Unidas, representante especial para países, representantes
temáticos, relatores.
Entre todos estos cargos rimbombantes, que tanto
abundan en la estructura de poder onusiana
quisiéramos distinguir uno que se destaca por el poder real de actuación
que ostenta y que ejerce cuando la situación, a juicio de una persona,
así lo demanda. Nos referimos al Alto Representante de Naciones Unidas
y Representante Especial de la Comunidad Europea para la paz en Bosnia Herzegovina.
Es un cargo doble reunido en una sola persona que se encarga de supervisar
la ejecución de los aspectos civiles del Acuerdo de Paz en Bosnia
Herzegovina, mejor conocido como los Acuerdos de Paz de Dayton de diciembre de 1995 que pusieron fin a la guerra
civil yugoslava y desveló para siempre el inmenso poder exterior de
los Estados Unidos sobre el enano político de la Europa unificada.
Es el intérprete final de la parte civil de los Acuerdos de Paz y en
ocasiones no ha tenido más remedio que ejercer de manera brutal esa
competencia.
Expongamos someramente el contenido del Acuerdo.
El Acuerdo de Paz de Bosnia Herzegovina fue firmado por las tres repúblicas
involucradas en la guerra civil, Bosnia Herzegovina, Croacia y la actual
Serbia y Montenegro (entonces conocida como la República Federal de
Yugoslavia) como acuerdo comprensivo que finalizara el trágico conflicto
en la región con una paz duradera y estable. En su primer artículo,
todos remitidos a sus correspondientes anejos hasta una cifra de doce, señala
que las partes manejaran sus relaciones de acuerdo con los principios de
la Carta de Naciones Unidas, del Acta Final de Helsinki y de otros documentos
de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa.
Seguidamente centra estos principios en el pleno respeto de la igualdad
soberana de uno y otro, la solución por medios pacíficos de
cualquier disputa y el evitar cualquier acción que amenace o que conlleve
el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política
de Bosnia Herzegovina o de cualquier otro estado. Las Partes Aceptan y hacen
suyos los aspectos militares, de estabilidad regional, de la demarcación
fronteriza entre las dos entidades (República de Bosnia Herzegovina
y República de Serbia en Bosnia) y de la programación electoral,
de la Constitución de Bosnia Herzegovina, del establecimiento del
tribunal arbitral, de la Comisión de Derechos Humanos, de la Comisión
de Refugiados y Desplazados y de la Comisión de Preservación
de Monumentos Nacionales del Acuerdo de paz, todos ellos explicitados en
los anejos. Siguen las Partes aceptando y asumiendo como suyos la implementación
civil no militar del Acuerdo cuyo último intérprete es el Alto
Representante.
En su artículo IX establece que las Partes
cooperaran plenamente con todas las entidades que trabajan en la ejecución
de esta paz y las autorizadas por el Consejo de Seguridad siguiendo la obligación
de todas las Partes de cooperar en la investigación y persecución
de crímenes de guerra y otras violaciones del derecho internacional
humanitario. La actual Serbia y Montenegro y la República de Bosnia
Herzegovina se reconocen mutuamente como Estados soberanos e independientes
en sus fronteras internacionales. Entró en vigor con la mera firma
el 14 de diciembre de 1995 en las lenguas bosnia,
croata, inglesa y serbia, todas consideradas auténticas. Fueron
testigos del Acuerdo y firmaron como tales al final del documento el Negociador
Especial de la Comunidad Europea, Francia, Alemania, Rusia, Reino Unido
y los Estados Unidos de América.
La implementación de los aspectos civiles
del acuerdo de paz comprendía una titánica tarea recogida en
el anejo 10 y encomendada al Alto Representante, ayudado de todo un conjunto
de organismos, la continuidad del esfuerzo de ayuda humanitaria hasta tanto
fuera necesario, la rehabilitación de infraestructuras y reconstrucción
económica, el establecimiento de instituciones políticas y
constitucionales, la promoción del respeto a los derechos humanos,
la vuelta de los desplazados y refugiados y la convocatoria de unas elecciones
libres y justas de acuerdo a la agenda aprobada en el anejo 3. Las tareas
concretas del Alto Representante son el monitoreo de la ejecución
del Acuerdo, el mantenimiento de un estrecho contacto con las Partes para
el pleno cumplimiento de los aspectos civiles y de una amplia cooperación
de éstas con todas las agencias e instituciones colaboradoras. Coordina
las actividades de éstas respetando su autonomía y dándoles
una guía general del impacto de sus actividades. Facilitará
la solución de cualquier dificultad tal y como el Alto Representante
lo juzgue necesario y será la autoridad final en cuanto a su interpretación.
Creemos que son estos dos mandatos la base jurídica necesaria para
que el Alto Representante se irrogara los poderes y las acciones comentadas
más arriba. El 15 de diciembre de 1995, el Consejo de seguridad nombraba,
mediante la Resolución 1031, el primero. Desde entonces hasta nuestros
días, cuatro figuras han ocupado este cargo elegidas por el Consejo
de Implementación de la Paz y refrendadas por el Consejo de Seguridad.
Quisiera centrarme en el segundo Alto Representante,
el diplomático español Carlos Westendorp
que fungió en este sensible cargo durante dos años, desde junio
de 1997 a julio de 1999. Inevitablemente, la asunción de poderes llevada
a cabo por esta persona nos recuerda a la magistratura personal temporal
de la república romana. En aquella época, se desarrolla legalmente
un cargo denominado dictador para que asumiera poderes omnímodos de
manera temporal, seis meses, en momentos de absoluto caos o crisis del territorio.
Venía a ser, salvando las distancias, como los instrumentos de estados
de excepción, sitio o de guerra presentes en la mayoría de
las Constituciones modernas. En la otrora dictadura se trataría de
un único individuo a diferencia de la actuación gobernante del
ejecutivo supervisado superficialmente por el Parlamento en los diferentes
estados de excepción.
Al Alto Representante español le tocaron
tiempos difíciles y no le tembló la mano a la hora de ejercer plenamente su mandato, incluso posiblemente
más allá del mismo, ante la imposibilidad de que las dos entidades
de Bosnia Herzegovina llegaran a acuerdos. El tiempo pasaba y algo drástico
y ejemplificador había que hacer y Westendorp lo hizo. Para bien y para mal las dos comunidades
viven hoy en la mejor paz posible gracias a que este hombre agarró
el poder y lo hizo suyo gobernando como un dictador durante buena parte
de esos dos agotadores años. Destituyó a dieciséis altos
funcionarios de Bosnia Herzegovina, incluyendo al presidente de la República
Serbia de Bosnia (Srpska), Nikola Poplasen. En sus
propias palabras, afirma que tomó esta medida por haber abusado de su poder y bloquear el deseo del
pueblo de la república de Srpska, boicoteando
la implementación del resultado de las elecciones, rehusando acatar
las decisiones de la Asamblea Nacional y actuando de continuo para impedir
la formación de un gobierno legítimo apoyado por la Asamblea.
Poplasen ha intentado continuamente disparar
la inestabilidad en la República poniendo
en riesgo la paz en la República y en toda Bosnia. “Tomé esta
decisión contra mi voluntad y sólo después de varias
advertencias. No pude permitir que esta desestabilización continuara.”
El 10 de diciembre de 1997 se produce en Bonn
la Reunión del Consejo de Implementación de la Paz de donde
el Alto Representante deduce la extensión de sus poderes, basándose
en este párrafo de la Declaración Final: “El Alto Representante
fue encargado en la reunión de Sintra
(Portugal) que forzara los tiempos límites impuestos y que hiciera
recomendaciones y tomara medidas en casos de no cumplimiento. Se ha comprobado
que este encargo ha sido el correcto y el Consejo respaldada la intención
del Alto Representante de usar su autoridad completamente para facilitar
la solución de las dificultades.”
Impuso cuarenta y cinco decisiones, desde el diseño
del papel moneda y la bandera al establecimiento de cortes municipales y
cantonales, que consideró cruciales para
el proceso de paz y la estabilidad de la zona. Apoyó la toma por parte
de la policía internacional de las torres de transmisión en
1997 por lanzar proclamas nacionalistas que podían llegar a lanzar
la chispa de la desinformación sobre la seca madera del fervor nacionalista.
Creó y estableció una Comisión Independiente de Medios
de Comunicación que puso orden en este
área. Creó el Estado de Bosnia a través de la creación
de la bandera, el escudo, el himno y la ley de la ciudadanía. Simplemente
usaba los poderes que el Acuerdo de Dayton le
había confiado. Por ejemplo, en el caso de la ley de ciudadanía
envió la llamada Decisión imponiendo la ley de ciudadanía
de Bosnia Herzegovina el 16 de diciembre de 1997 a la atención de
la presidencia tripartita, solamente dos días después de expirado
el plazo legal internacional. Invocando la autoridad a él confiada
en el anejo 10 del Acuerdo de Paz y en el artículo XI del documento
de Bonn, ponía en vigor la ley el primer
día del año siguiente de manera provisional a la espera de
que la Asamblea Parlamentaria cumpliera su obligación de promulgarla.
En la misma, convocaba a los tres presidentes a una reunión en sus
oficinas para implementar otra leyes de inmediato.
Otras decisiones de fundamental importancia pero con menor contenido político
fueron sobre destituciones de cargos públicos como presidentes municipales,
de miembros de la Asamblea Nacional de la República, de alcaldes,
en demandas de soldados contra la federación, en los derechos de propiedad
de viviendas, el retorno de desplazados y refugiados y la reconciliación,
la imposición de la ley de telecomunicaciones, eligiendo los miembros
de la Comisión Independiente de Medios, de la Comisión de preparación
de la ley electoral, la ley marco de privatización de empresas y
bancos. En su despedida final ante la prensa en julio de 1999 se mostraba
muy optimista sobre la situación que dejaba a su sucesor con respecto
a la que él mismo heredó. Existía, en su privilegiada
opinión, más reconciliación, más libertad de
movimientos a través de las fronteras. Se despedía con tristeza
por las muchas cosas por las que podría seguir luchando pero le debía
a su familia un cargo más tranquilo como el de miembro del Parlamento
Europeo. En cuanto a infraestructuras, las mismas ya habían alcanzado
el nivel anterior a la guerra, aunque el desempleo rondaba el 40 % e incluso
el 100% en el Este de la República de Serbia en Bosnia. La burocracia
con reminiscencias comunistas convertía la inversión nacional
y extranjera en Bosnia en una auténtica pesadilla. Señalaba
como la tarea más ardua la propia recuperación económica
que debía venir de la mano y el esfuerzo de los bosnios a los que
la Comunidad Internacional no puede sustituir. Explícitamente argumentó
en aquella ocasión: “Yo puedo tomar una ley, hacerla entrar en vigor,
destituir a un alcalde o presidente de una entidad de su cargo pero no podemos
hacer negocios en su nombre, negocios limpios sin corrupción con
el pago de impuestos en un reforzado sistema judicial y de procuración
de justicia.” Deben aprender los Bosnios a trabajar
y competir en nuestro mundo moderno. Se siente frustrado por no haber logrado
más rapidez en el retorno de los refugiados a áreas de minorías.
Lo achaca al modelo Dayton de presencia débil
de la Comunidad Internacional a diferencia de un Protectorado que tiene
propia policía, sistema judicial, Fuerzas Armadas que protegen ese
retorno. El modelo Dayton es el de la mano de
ayuda, de colaborador intrusivo. Todas las partes
del Acuerdo, Yugoslavia, Croacia, Bosnia Herzegovina deben permitir la vuelta
de los desplazados y garantizarles las condiciones de seguridad de una vida
digna, Croacia aceptando el retorno de los serbios que solían vivir
allí. Todos deben cumplir con sus obligaciones en el retorno de refugiados.
Cree que su sucesor, a pesar de las reticencias personales del mismo y de
él mismo, tendrá, inevitablemente, que tomar decisiones difíciles
cuando las autoridades locales fracasen en la puesta en marcha de medidas.
El cambio de mentalidad es crucial pero toma tiempo, sobretodo después
de una guerra civil. Toma tiempo la curación de heridas y casi más
tiempo la traslación del motivo del voto electoral desde razones
y opciones nacionalistas al voto por razones y opciones ideológicas.
Estos eran los deseos de un funcionario internacional convertido en legítimo
dictador temporal por la Comunidad Internacional hace cinco años
en una de las áreas más inestables del mundo. El poder yacía
ahí, sólo había que tomarlo.
Las siguientes preguntas son difíciles de
contestar. ¿Corresponde a la Comunidad Internacional el papel de amparar,
legalizar y legitimar estos actos de autoridad cuando todo lo demás
no funciona?. ¿Era justo y ético
dejar que las diferentes comunidades religiosas y étnicas de los Balcanes
siguieran eliminándose en una limpieza étnica sin precedentes?. ¿No existe un desarrollo del derecho y la
costumbre internacional junto con la justicia internacional que permite
e incluso obliga a la Comunidad Internacional, canalizada a través
de Naciones Unidas, a actuar en debido tiempo y en forma proporcionada para
impedir la violación sistemática de los derechos humanos y
del derecho humanitario en cualquier área del planeta?. En nombre y defensa del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y del Derecho Humanitario, la Comunidad Internacional
¿está obligada a actuar y a desconocer las barreras propias
de la soberanía de la primera mitad del siglo XX y a reivindicar un
derecho de ingerencia en los asuntos domésticos de una nación
cuyas poblaciones se aniquilan entre sí?.
Si la respuesta a todas estas incógnitas se nos antojaran afirmativas,
la única alternativa válida era convertir al Alto Representante
en un dictador hasta que las partes alcanzaran la suficiente madurez como
para decidir por sí mismas. ¿Es este mismo esquema trasladable
a lo que ocurre en Irak desde meses atrás? La agresión de la
coalición estadounidense británica canadiense no tenía
fundamentos reales de que la paz y estabilidad mundial estuvieran en peligro
por armas de destrucción masiva nunca encontradas. El derrocamiento
de un tirano sería motivo para intervenir en gran parte de la Comunidad
Internacional. La situación ha sido avalada por Naciones Unidas pero
el poder real pertenecerá y seguirá perteneciendo, mientras
sigan cientos de miles de soldados estadounidenses en territorio iraquí, a los EEUU que se apresuraron a ganar la guerra pero
se enfrentan ahora a batallas de guerrillas.
En aquel tiempo, Clinton
logró encerrar en una sala de negociaciones de un lugar de Norteamérica
a tres dictadores y tirar la llave hasta que no concluyeran un acuerdo de
paz supervisado por la Comunidad Internacional. Lo logró. De los tres
gobernantes autoritarios, sólo uno permanece con vida, encerrado y
procesado en la prisión del Tribunal Penal Internacional de la Antigua
Yugoslavia. Los otros dos, sólo su muerte física les salvó
de correr la misma suerte. El dictador iraquí fue derrocado por una
coalición al margen de Naciones Unidas y sepultado en vida hasta
que se le siga un juicio por las atrocidades cometidas por autoridades judiciales
iraquíes criadas en los EEUU.
Cuándo Naciones Unidas se haga cargo total
de la situación y una vez enjuagada la ilegitimidad inicial, ¿podrá
nombrar un Alto Representante que vele por la estabilidad política
y social de un país donde la vida y la religión van tan unidas?
¿Es ético acallar transitoriamente unas diferencias étnicas
y religiosas tan agudas para intentar moldear y crear una nación viable
en el futuro?
¿Es ético el ejercicio absoluto del poder por la Comunidad Internacional o se estaría convirtiendo la misma en dictador encubierto?