Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales

Procedimiento Electoral Uniforme (PEU)
Josep Maria Reniu i Vilamala
Universitat de Vic

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RENIU, J.M.: Abstencionismo | Coaliciones electorales | Coaliciones gubernamentales | Coaliciones parlamentarias
Coaliciones políticas | Fragmentación | Transfuguismo | Volatilidad (Índices de)

 Uno de los aspectos esenciales de dicha reforma institucional es el eventual establecimiento de un Procedimiento Electoral Uniforme (PEU), por cuanto que su adopción contribuiría, en primer lugar, a la creación y consolidación de un sistema de partidos europeo. En segundo lugar, supondría un avance en el proceso de construcción europea, puesto que es en la cuestión de la unificación frente al mantenimiento de la diversidad (en los intentos de concreción de un PEU), donde se ha expresado la tensión integración vs. ralentización del proceso de unión europea que ha girado en torno a las siguientes cuestiones: 1) elección de los miembros del PE por sufragio universal o mediante designación de los Estados Miembros; 2) compatibilidad o incompatibilidad de los mandatos (europeos y nacionales); 3) opción por una fórmula electoral, y 4) delimitación de las competencias propias del PE.

I. Antecedentes del PEU. Ya en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (TCECA), se sugerían 2 vías para la designación de los miembros de la Asamblea: por parte de los Parlamentos nacionales o mediante sufragio universal directo (artº 21 TCECA). Este tímido intento de democratización debe valorarse de forma relativa, puesto que si bien no prosperó, dado que en la práctica todos los miembros de la Asamblea lo eran por designación estatal,  sí resultaba un indicio de cuál era el camino a recorrer. Entre estos primeros intentos de configurar un procedimiento uniforme se encuentra también el Proyecto Teitgen,  en el que se proponía la división de la Asamblea en dos cámaras, una de 268 miembros elegidos de manera directa por los pueblos de Europa sobre una base proporcional, y la otra, denominada Senado, de 87 miembros designados por los Parlamentos nacionales. Si bien dicho proyecto fracasó, no por ello debe ser ignorado.

 Con la unificación de los tratados constitutivos en Roma (1958) y el aumento en el número de miembros de la Asamblea de 78 a 142, se modificó el art. 21 del TCECA sustituyéndose por una disposición esperanzadora, que ya incluía un mandato en el sentido del futuro establecimiento de un PEU. La nueva redacción establecía que:

 "La Asamblea elaborará proyectos con vistas a permitir la elección por sufragio universal directo, según procedimiento uniforme en todos los Estados Miembros. El Consejo aprobará, por unanimidad, las disposiciones cuya adopción recomendará a los Estados Miembros, de acuerdo con las normas constitucionales respectivas" (Artº 21.3 TCECA; 138.3 TCEE y 107.3 TCEEA).

 Si bien todo parecía indicar un sensible avance en la democratización de la Asamblea europea, la verdad es que la potestad decisoria seguía permaneciendo en manos de los Estados Miembros y del Consejo, quedando la Asamblea únicamente como instancia de elaboración de propuestas, sin poder alguno.

I.1. El proyecto "Dehousse". El primero de esos proyectos, ya con una vocación real de efectividad, fue el "Proyecto de convención sobre la elección de la Asamblea parlamentaria europea por sufragio universal directo", más conocido por Proyecto "Dehousse". Dados los intereses opuestos de nacionalistas y federalistas, sus conclusiones no avanzaban demasiado en la línea de uniformización electoral, puesto que ya desde un inicio aclaraba que "la noción de uniformidad no es sinónimo de la de identidad". Aprobado por la Asamblea el 17 de mayo de 1960, preveía el aumento de los miembros de la Asamblea de 142 a 426 y la elección de todos ellos, por un período de 5 años, mediante sufragio universal directo. Se obvió la concreción de un PEU a corto plazo, optándose (artº 9) por dejar dicha determinación en manos de los Estados Miembros durante un período transitorio que debería finalizar en el efectivo establecimiento de aquél, lo que no se consiguió ante la capacidad de bloqueo de los Parlamentos Nacionales que aspiraban a mantener la compatibilidad de los mandatos nacional y europeo.

I.2. El proyecto "Paitjin". Tras el cambio de denominación de la Asamblea de las Comunidades Europeas por la de Parlamento Europeo, el 30 de marzo de 1962, y la ampliación de las Comunidades a 9 miembros, el movimiento europeísta recibirá un nuevo impulso. El proyecto "Patjin" preveía un PE compuesto de 550 miembros (reducido posteriormente a 355 por el propio PE) elegidos por 5 años. De este proyecto se deduce el mantenimiento del período transitorio establecido en el Proyecto "Dehousse" para la observancia de un PEU, acogiendo asimismo el criterio de la compatibilidad de mandatos. El 14 de enero de 1975 el PE adoptaba el proyecto "Paitjin", que se convertiría posteriormente en el "Acta Relativa a la Elección de los Representantes en la Asamblea por Sufragio Universal Directo" (también conocida como "Acta de Bruselas", de 20 de septiembre de 1976), con el previo acuerdo sobre el reparto de escaños entre cada Estado.

 El Acta de Bruselas se caracteriza por no establecer un PEU, limitándose a fijar unas líneas directrices para las elecciones que han de celebrarse en cada Estado Miembro. Es así una solución minimalista,  que permite caracterizar las elecciones previstas como la agregación de "doce elecciones nacionales". No obstante, el incremento de la legitimidad del PE, fruto de su elección por primera vez por sufragio universal directo, en 1979, comportó una distribución más equitativa de los escaños, alcanzándose los 410 eurodiputados, si bien se mantenía la compatibilidad entre mandatos. El análisis final del Acta de Bruselas nos lleva a señalar que produjo una mínima armonización, que debe valorarse positivamente como un pequeño avance dentro del proceso, puesto que es el primer paso en dicho sentido, que empezará a tomar cuerpo y vivacidad a partir de la constitución del PE salido de las primeras elecciones directas.

II. Los proyectos de PEU. A raíz de las primeras elecciones directas, el PE afrontó con mayor vigor la elaboración de proyectos de uniformación electoral en base a lo dispuesto por los Tratados constitutivos (artº 138.3 TCEE). La principal línea de enfrentamiento en la elaboración de estos proyectos no será otra que el modo de escrutinio a establecer. La elección de una fórmula mayoritaria o proporcional condiciona la decisión sobre los restantes elementos del sistema electoral. El debate no responde tan sólo a razones teóricas ni a la diversa valoración de las consecuencias prácticas asociadas a cada una de esas fórmulas. La existencia de dos tradiciones contrapuestas en el seno de las Comunidades, la mayoritaria anglosajona y la proporcional de honda raigambre en el continente, contribuyó asimismo a animar el debate al que nos referiremos, de forma resumida, más adelante.

II.1. El proyecto "Seitlinger". El primero de estos proyectos fue el presentado por el eurodiputado francés Jean E. Seitlinger, aprobado por el PE con los votos en contra de los británicos, por lo que su futuro parecía claro: fracaso. Básicamente seguía la línea marcada con anterioridad por el Acta, en cuanto que su proyecto no implicaba una uniformización completa (puesto que establecía, al igual que antes, que uniformidad no significa identidad), sino sólo de algunos aspectos relativos al procedimiento y, además de manera gradual. Establecía la opción por el escrutinio proporcional, en distritos de 3 a 15 escaños libremente configurables por los Estados Miembros, quienes también podían fijar las condiciones para la presentación de listas, pudiendo optar por el voto preferencial y prohibiendo el panachage (art. 2). La distribución de escaños se efectuaría en un doble nivel, nacional entre listas de partidos y/o de coaliciones de partidos según el método D'Hondt y posteriormente a nivel de circunscripción en función del número de votos obtenidos por cada lista (art. 3). La introducción de una barrera electoral se dejaba a la libre decisión de los Estados, así como también se les otorgaba la posibilidad de derogar algunas de las disposiciones establecidas por dicho proyecto con miras a la protección de particularidades geográficas o étnicas reconocidas constitucionalmente (art. 4), aspecto éste fuertemente criticado por atentar contra la uniformidad pretendida en la elaboración de dicho proyecto, así como por el hecho de que "excepciona [...] uno de los principios fundamentales del acervo comunitario, el de prevalencia del Derecho comunitario sobre el Derecho interno incluido el de rango constitucional". En cuanto a la capacidad electoral activa se decanta por el criterio de la nacionalidad, mientras que en la capacidad electoral pasiva se admite el criterio de residencia (5 años. Art. 6 y 7).

II.2. La Propuesta de Resolución "De la Malene". Ante la proximidad de la adhesión de los dos países ibéricos, España y Portugal, volvió a la palestra el interés por implantar un PEU o, en su defecto, asegurar la elección de los futuros representantes de ambos países mediante sufragio universal directo. De esta forma el PE aprobó una Resolución inspirada en la Propuesta presentada por M. de la Malene en la que se exhortaba, en su párrafo primero, a la efectiva elección por sufragio universal directo de los representantes españoles y portugueses. Asimismo merece la pena tener en cuenta el párrafo segundo, en el que dice:
 "demande [le PE] que ces élections se fassent sur la base d'une proposition, présentée par le Parlement européen, de procédure électorale uniforme".

 El caso es que ya estaba en marcha dicho proyecto, dirigido por el eurodiputado alemán Reinhold Bocklet.

II.3. El Proyecto "Bocklet". Este proyecto fue aprobado por la Comisión de Asuntos Políticos del PE con 13 abstenciones, por lo que igualmente tenía escaso futuro. Además, decayó al concluir la legislatura sin haber llegado a discutirse en el Pleno. Este proyecto representaba un paso atrás en los intentos uniformadores que estamos describiendo, en especial respecto del proyecto "Seitlinger". Muestra de su poca voluntad es que se remite al Acta de 1976 y supletoriamente a la regulación de las elecciones europeas establecida por cada Estado. En cuanto al sistema electoral, adoptó el sistema de escrutinio proporcional a nivel nacional por el método D'Hondt, dejando en manos de los Estados la posibilidad de establecer el voto preferencial. El umbral mínimo aceptado era aquél que no sobrepasase el 5% de los votos en el conjunto nacional. Las únicas innovaciones consistían en la fijación de la mayoría de edad electoral en los 18 años y en la eliminación de la exigencia de 5 años de residencia a los no nacionales para el ejercicio del voto, dejándose a la libre decisión del los Estados Miembros con la única cautela de que se evitara el doble voto.

II.4. El Proyecto "Rothley". El anterior proyecto tuvo su continuación en la dura crítica efectuada por el eurodiputado alemán Willy Rothley, desde una nueva óptica bajo el principio de gradualidad o de aplicación por etapas, renunciando a la búsqueda de una identidad completa de los procedimientos electorales. En cuanto al derecho electoral, suprimió la potestad de los Estados de determinar quienes podían ejercer el voto, por lo que adoptó claramente el criterio de la nacionalidad para poder votar o ser elegido en cualquier Estado Miembro. En cuanto a la fórmula electoral introduce modificaciones al optar por un sistema mixto. En un primer nivel, en cada circunscripción, el escrutinio se realizaría eligiéndose las dos terceras partes mediante un sistema mayoritario en distritos plurinominales, mientras que el tercio restante se cubriría a nivel de distrito aplicando el método D'Hondt. Se deja a los Estados la determinación de los distritos y el número de diputados a elegir, con la única (y significativa) prohibición de establecer un único distrito. También es destacable la prohibición de un umbral de votos y la posibilidad, a la vista de lo anterior, de la existencia de distritos que traspasen las fronteras nacionales. Todos estos aspectos, muestras reales de avance, quedaron en saco roto al ser rechazado por el Reino Unido, con lo que no pudo aplicarse a las elecciones de 1989.

II.5. El informe "Hübner". En julio del mismo año, 1986, el grupo de trabajo de Emil Hübner presentó un informe en el que señalaba las líneas maestras de lo que debiera ser el próximo proyecto de PEU. Los Estados con más de 6 diputados en el PE (esto es, todos excepto Luxemburgo) deberían dividir su territorio en circunscripciones de 3 a 17 escaños cada una. Se mantenía la eliminación del umbral mínimo y se adoptaba un sistema proporcional mixto a nivel de cada circunscripción. que se combinaba con la utilización  del método D'Hondt a nivel nacional para la asignación de los votos sobrantes.

II.6. El proyecto "De Gucht". La última tentativa encaminada a conseguir implantar un PEU ha tenido lugar a partir del 10 de octubre de 1991, momento en que se aprueba la Propuesta de Resolución de PEU por parte de la Comisión de Asuntos Institucionales del PE, propuesta encabezada por el eurodiputado De Gucht. El aspecto más innovador de esta propuesta se encuentra, básicamente,  en el párrafo 4,  con el establecimiento de un solo año como tiempo de residencia necesario para poder ejercer el derecho de sufragio, tanto activo como pasivo. En cuanto al resto de la propuesta, ésta se mantiene en los términos previos reflejados en el informe Hübner. Como única modificación significativa debe mencionarse la admisión del panachâge como forma de expresión del voto dejando su elección a los Estados Miembros.

 A este informe provisional le siguió otro sobre el sistema de reparto del número de miembros del PE, habida cuenta de las necesarias modificaciones a realizar para dar cabida a los 17 millones de alemanes del Este "absorbidos" en el proceso de unificación. A tal efecto, y para evitar que los demás Estados Miembros sufrieran una infrarrepresentación, se optó por modificar al alza el número de miembros del PE. Este informe apunta, en su letra B, la necesidad de no sobrepasar los 700 miembros, en base a criterios de operatividad. Asimismo, en el párrafo 2: "Considera que el desarrollo de una Unión Europea de tipo federal no está aún lo suficientemente avanzada como para introducir la proporcionalidad de representantes en el PE". A fin de cuentas, lo que realiza es un reparto político (como no podía ser de otra forma), que deberá someterse, según el párrafo 8, a revisión cada 10 años en función de los datos de los censos generales de población. De la propuesta de reparto efectuada, la Resolución del PE que aprobó este informe modificó, a la baja, los escaños atribuidos a Austria y Finlandia, a la par que incluyó a Suiza en el cálculo de escaños a otorgar en una futura ampliación comunitaria.

 Finalmente el PE aprobó una resolución en base al último informe "De Gucht", en que se apela al principio de subsidiariedad, a la armonización de los elementos básicos (teniendo en cuenta que uniformidad no equivale a identidad) en un proceso gradual. Se opta por la representación proporcional. La atribución de los escaños se hará a nivel nacional, pudiendo dividirse el territorio en circunscripciones uninominales. Admite asimismo la posibilidad de expresar uno o más votos preferenciales, pero no hace mención alguna a la posibilidad de panachâge. Sitúa el umbral entre el 3% y el 5%, a elección libre de los Estados Miembros, y vuelve a aparecer la posibilidad de que éstos deroguen algunos elementos en aras a la protección de particularidades étnicas y/o territoriales.

 Supone así una verdadera vuelta atrás en el proceso, puesto que si en un primer momento pareció plantear unas posibilidades más flexibles y osadas respecto a la unificación de elementos electorales, al final las presiones de los Estados reticentes con la proporcionalidad consiguieron que dicho proyecto les otorgara, una vez más, la potestad de elegir los elementos a aplicar y desechar aquellas medidas que supusieran una modificación sustancial en los procedimientos aplicados en sus respectivos Estados.

III. Los elementos retardatarios. Las propuestas de PEU han oscilado, a modo de péndulo, entre el avance y el retroceso en el proceso de Unión Europea. Son varios los elementos dispares o distintos en las disposiciones electorales de los Estados Miembros, pero dos de ellos se erigen como los elementos clave para comprender el retraso en la instauración de un PEU. Como se ha señalado, "Los elementos de bloqueo son siempre los mismos: hostilidad británica a la proporcionalidad, pero también reticencia francesa a la regionalización de las circunscripciones".

 El único elemento común en las disposiciones electorales de todos los Estados Miembros es el sufragio activo: 18 años. En cambio, el sufragio pasivo presenta diferencias entre los Estados Miembros. Asimismo se carece de una armonización en la fecha de celebración de los comicios, puesto que se sigue manteniendo una horquilla de cuatro días, de jueves a domingo, en la que los distintos Estados pueden escoger cuál de esos días será el indicado para proceder a la elección en su territorio. Innecesario subrayar la dificultad para introducir criterios de proporcionalidad en el número de escaños para cada país en función de la población. La composición del Parlamento Europeo beneficia, como se sabe, a los pequeños Estados. Un último elemento retardatario es la constante referencia a la posibilidad con que cuentan los Estados Miembros de derogar aquellos elementos tendentes a la unificación procedimental en aras a la protección de particularidades étnicas y/o territoriales.

 El avance en la construcción de la Unión Europea depende, como es claro, de la voluntad política de los Estados Miembros, de su capacidad para decidir el modelo de referencia, pero depende también de las dificultades que impone el contínuo proceso de ampliación. Dificultades de coordinación, por una parte, pero también de imagen. Las críticas crecientes al déficit democrático del PE no pueden pasar desapercibidas. Tras el Tratado de Maastricht el PE ha visto incrementarse sus competencias y acrecentarse su papel. En este sentido, compartimos la afirmación de que "el PEU no puede convertirse en la isla Utopía de los Tratados comunitarios o en el eterno recurso para los euroescépticos". La existencia de un PEU que refleje y responda a la existencia de un cuerpo social europeo, con intereses propios y capaz de ver reflejada su voluntad en todos y cada uno de los aspectos derivados de la construcción de estos Estados Unidos de Europa tal vez pudiera contribuir también a mejorar la posición del PE en esa dirección.

NOTAS:


THEORIA  | Proyecto Crítico de Ciencias Sociales - Universidad Complutense de Madrid