En los últimos años, la Cooperación Internacional para el Desarrollo está adquiriendo una popularidad cada vez mayor en el marco de las relaciones Norte-Sur. A lo largo del ciclo de Conferencias y Cumbres Mundiales organizadas por las Naciones Unidas (Medioambiente y Desarrollo, Rio 92; Derechos Humanos, Viena 1993; ...; Mujer y Desarrollo, Pekín, 1995) así como a través de la difusión en los medios de comunicación de las catástrofes de Somalia, Ruanda y la Ex-Yugoslavia, la opinión pública ha oído hablar de la cooperación como un recurso eficaz para contribuir al desarrollo de los pueblos del Sur. Parece como si el deterioro de la situación de los países del Sur en las últimas décadas no tuviera relación con el orden económico internacional y como si la cooperación fuera la única respuesta posible a los desequilibrios económicos que están en la base de la situación de pobreza en que viven las 3/4 partes de la humanidad.

A esta imagen sobredimensionada de la capacidad de la cooperación para mejorar la situación de los pueblos del Sur cabe añadir que, en general, los ciudadanos y ciudadanas de los países del Norte asocian la cooperación con la idea de generosidad y altruismo. En 1989, la mitad del público de Estados Unidos creía que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) era el principal gasto del presupuesto federal del país, cuando por entonces, la ayuda exterior suponía tan sólo el 0,21% del PNB, incluida la ayuda militar. En España, tras un año de intensas movilizaciones sociales en demanda de un incremento de la AOD, el Gobierno se comprometió públicamente a incrementar la ayuda exterior hasta alcanzar el 0,5% del PNB en 1995 y, sin embargo, la AOD difícilmente alcanzará el 0,35%, aunque este dato probablemente no llegue a ser conocido. En realidad, ni la cuantía de la cooperación es tan importante como se piensa, ni responde a la imagen de altruismo y solidaridad que proyecta. De la misma forma que sucede con el resto de las acciones de política exterior, existe un gran desconocimiento sobre los intereses político-estratégicos y económico-comerciales que están detrás de la cooperación al desarrollo.

Paradójicamente, la mayor presencia de la cooperación en el discurso político y en los medios de comunicación se produce en un momento en que el volumen de fondos destinados a la ayuda al Tercer Mundo tiende a descender. Esta disminución se da tanto en términos absolutos (cantidad neta) como relativos (al incluir en concepto AOD gastos como la asistencia a inmigrantes o la cancelación de deudas comerciales, incluso los gastos ocasionados por las misiones de paz, que antes quedaban fuera de su contabilidad). Paralelamente, tras el fin de la Guerra Fría y la Guerra del Golfo, la preocupación por la "seguridad internacional" como objetivo prioritario, se ha traducido en una mayor condicionalidad en la distribución de la ayuda en orden a criterios geoestratégicos, incluso más que en épocas anteriores.

La distancia existente entre la imagen de la cooperación y la realidad exige una contextualización de la Cooperación Internacional para el Desarrollo en el entramado de las relaciones Norte-Sur, dentro de las cuales la cooperación es un elemento más, que responde a la lógica del modelo de desarrollo sustentado por los países industrializados del Norte.

Formalmente, la Cooperación Internacional se define como el conjunto de acciones llevadas a cabo por los países industrializados que, implicando transferencia de recursos a los países del Sur, contribuye a su desarrollo. Se consideran AOD las aportaciones de recursos a los llamados países en desarrollo, procedentes de fondos públicos (ya sea directamente -ayuda bilateral- o a través de organismos multilaterales -ayuda multilateral-) que tengan como finalidad la contribución al desarrollo de los países receptores y que sean otorgados en concepto de donaciones o prestamos en condiciones ventajosas. La Cooperación Internacional se articula pues en torno a la transferencia de capital en diversas modalidades. Por un lado, aquellas operaciones de prestamos realizadas en condiciones de mercado, que no se contabilizan como AOD, y por otra las realizadas en forma de donación o préstamo con carácter concesional, contabilizadas como AOD. Ambas, procedentes del capital público, se complementan con el capital privado tanto de empresas con carácter lucrativo, como de organizaciones privadas sin ánimo de lucro (ONG).

Más allá de definiciones formales, la realidad es que tras varias décadas de cooperación no sólo la cooperación no ha servido para fomentar el desarrollo del Sur, sino que el Sur sigue siendo financiador neto del Norte, y no al contrario como sugiere la imagen de la cooperación. Según las cifras proporcionadas por el Informe del PNUD de 1993, los países del Sur pagaron en 1992, 160.000 millones de dólares al Norte, solamente en concepto de servicio de la deuda, cifra dos veces y media superior a la AOD y 60.000 millones de dólares más que todas las transferencias de capital privado hacia el Sur de ese mismo año. La escasa significación de la ayuda externa como fuente de acceso a los recursos financieros para el Sur, se hace explícita al observar la doble moral del grupo de países industrializados que, por un lado, elaboran y ejecutan políticas de cooperación para ayudar a resolver los problemas de falta de liquidez de los países del Sur y, por otro, garantizan la continuidad del flujo de recursos financieros del Sur hacia el Norte a través del perverso mecanismo de la deuda externa y del control sobre los mecanismos financieros y de comercio internacional. Además, si analizamos la composición de los flujos financieros hacia el Sur observamos que la mayor parte se realizan en forma de prestamos o inversiones directas. En el primer caso, los prestamos pasan a agravar el insostenible problema de la deuda externa; y en el caso de las inversiones directas, también se genera un flujo de recursos hacia el Norte en forma de repatriación de beneficios que, entre 1989 y 1992, alcanzó la cifra aproximada de 10.500 millones de dólares anuales.

Por otro lado, si comparamos la ayuda externa que reciben los países del Sur con sus ingresos por exportaciones, ésta representa una quinta parte de las divisas obtenidas. Así, las medidas proteccionistas de los países del Norte reducen los ingresos del Sur en aproximadamente el doble de la cantidad aportada como AOD, a lo que habría que sumar la perdida de ingresos debida al deterioro de los términos de intercambio. En este sentido, cualquier modificación de las relaciones comerciales que permitiera un incremento en los ingresos por exportaciones tendría un efecto mayor en los países subdesarrollados que el incremento correspondiente de los ingresos vía AOD.

A pesar de la contundencia de las cifras, la filosofía de la cooperación para el desarrollo se basa en la idea de la ayuda externa como contribución al desarrollo, que a su vez se nutre de las teorías desarrollistas según las cuales, los países subdesarrollados se encuentran en una etapa histórica de su desarrollo distinta a la de las economías industrializadas. El papel de la ayuda externa sería el de proporcionar recursos adicionales para lograr acelerar el ritmo de crecimiento de estos países, hasta alcanzar el nivel de competitividad adecuado en el comercio internacional. A pesar de que la experiencia histórica pone de manifiesto lo erróneo de las teorías desarrollistas que asimilan conceptualmente crecimiento y desarrollo, y de la evidencia de la insostenibilidad ecológica de la extensión a escala mundial del modelo de desarrollo industrial de los países del Norte, la teoría del impulso exterior es, desde su origen, la justificación de la cooperación al desarrollo basada en instrumentos comerciales y financieros.

Entre los antecedentes de la cooperación al desarrollo podemos situar el Plan Marshall, cuyo principal objetivo fue la restauración, tras la Segunda Guerra Mundial, del sistema de comercio mundial y del movimiento de capitales. Este ejemplo, que todavía hoy sigue siendo utilizado como paradigma de la eficacia de la cooperación, se saca fuera de contexto ya que, no sólo el volumen de fondos alcanzó la enorme cuantía del 3% del PNB de los Estados Unidos, sino que, sobre todo, la Europa de la postguerra, a pesar de la destrucción, contaba con una estructura económica articulada que contrasta con la desarticulación cada vez mayor de las estructuras productivas de los países del Sur. A partir de los años 60, el proceso de descolonización y el inicio de la Guerra Fría, introduce nuevos elementos en el panorama de las relaciones internacionales, reforzándose el carácter instrumental de la cooperación internacional en la lucha contra el comunismo y el sustrato de pobreza y miseria en el Tercer Mundo, concebido como su caldo de cultivo. El propio CAD reconoce en su informe de 1993 que durante la Guerra Fría los países industrializados dirigieron su cooperación guiados por el conflicto Este-Oeste. Otro ejemplo de cómo la ayuda ha sido utilizada para premiar o castigar la fidelidad de los diferentes gobiernos a las directrices políticas y económicas marcadas por las Instituciones Financieras Internacionales y los gobiernos donantes es el de Chile. Entre 1968 y 1970, el Banco Mundial y el Banco Interamericano para el Desarrollo prestaron a Chile 136 millones de dólares. Sin embargo, durante el gobierno de Allende la ayuda no superó los 30 millones. En el período 1974-76, después del golpe de Estado, los prestamos concedidos por estos mismos bancos alcanzaron la cifra de 304 millones de dólares.

El fin de la Guerra Fría, lejos de eliminar el carácter de instrumento político-estratégico de la cooperación, ha reforzado este papel en nombre de la "seguridad internacional". El Secretario de Estado de los EE.UU., Warren Cristofer, en declaraciones al Congreso ante la reducción de la AOD, esgrimía que esta reducción limitaría gravemente las posibilidades de influir en las políticas de otros países. Otros informes señalan "el importante desvío de fondos humanitarios hacia los países afectados por la Guerra del Golfo por parte de países tan diversos como Japón e Irlanda y el trato prioritario que recibe Israel, ilustra perfectamente la utilización de la ayuda en función de la política exterior y no según los objetivos de desarrollo". Entre 1990-91, Egipto en primer lugar, junto con Israel, se encuentran entre los principales receptores de AOD mundial, recibiendo Israel, el 25% del total de la ayuda proporcionada por los Estados Unidos, lo que indica que los críterios de prioridad humana no son lo fundamental.

Por el contrario, los intereses comerciales si son un criterio básico de la cooperación como lo muestra la ayuda ligada que constituye, para algunos países como España, Italia, Austria y Finlandia, más del 50% del total de la AOD bilateral. En términos absolutos, la ayuda ligada alcanzó la cifra de 14.391 millones de dólares en 1992, de los cuales, se calcula en 2.672 millones de dólares la cantidad que los países receptores pagaron en exceso por la compra de bienes y servicios con cargo a dichos prestamos. El gasto de AOD en el país donante es, sin embargo, mucho más elevado. En países como Estados Unidos, cuya ayuda ligada se cifra en el 17%, la AOD gastada en el país asciende al 76%; en Suiza al 90%; en Alemania al 85%; en Australia al 80%; y en Irlanda y Nueva Zelanda al 70%.

La ayuda vinculada a la compra de bienes y servicios en el país donante tiene como principal consecuencia la adquisición de bienes inadecuados en base a la disponibilidad del país que otorga el préstamo y no de las necesidades del país receptor. Según estudios mencionados por el informe del CAD de 1993, la ayuda ligada se traduce en un aumento del 15% sobre los precios de mercado, en un incremento de la deuda externa, en dependencia tecnológica y de suministros y, por último, en el límite o freno al desarrollo de las industrias y tecnologías nacionales. De esta forma la AOD se convierte en un instrumento para la apertura de mercados actuales y futuros y, en concreto, la ayuda ligada, en una subvención pública indirecta al sector exportador, pasando a un último plano el objetivo del impacto sobre el desarrollo de la financiación.

Más allá de los intereses económicos y geoestratégicos que han definido históricamente la asignación de las ayudas externas, el fin del conflicto Este-Oeste y la práctica desaparición como actor internacional, a mediados de los 70, del movimiento de países no alineados, ha debilitado la fuerza negociadora de Sur, cuyo éxito más relevante fue la aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas del la Declaración sobre el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI). Durante los años 70, la cooperación para el desarrollo se asociaba de alguna manera a la responsabilidad histórica de los países industrializados y colonialistas en el subdesarrollo de los países del Sur y, en todo caso, se establecía como premisa para la eficacia de la ayuda que ésta se otorgara en función de las necesidades reales de los países receptores. A partir de los 90, la cooperación comienza a aparecer como un acto de generosidad de los países del norte para hacer frente a las necesidades derivadas de la mala gestión de las economías del Sur. En este marco se explica que cada vez más, los flujos de capital del Norte al Sur (tanto privados como públicos, en términos concesionales o de mercado) vayan acompañados de la imposición de políticas económicas neoliberales dirigidas a la privatización y desregulación de las economías nacionales.

En un análisis sobre la negociación del Convenio de Lomé IV a mitad de su vigencia, se afirma que las propuestas de la Comisión Europea "suponen cambiar el enfoque nacional de los países ACP en las estrategias de desarrollo, por los objetivos de cooperación para el desarrollo de la Comunidad. Hay sobre todo un cambio decisivo en el énfasis, ya que se pasa de una situación de `derecho` a otra de `condicionalidad`". La condicionalidad de la ayuda, en su vertiente política, económica y comercial, quizá sea la palabra que mejor describe la realidad de la cooperación internacional en los 90, dando lugar incluso al cuestionamiento de la soberanía nacional de los Estados. Las políticas de ajuste estructural han sido implementadas a través de la llamada condicionalidad cruzada por la cual, la aplicación de las políticas diseñadas por el Fondo Monetario Internacional no son sólo condición para el acceso los prestamos del FMI, sino que influirán igualmente el acceso a los prestamos de la banca privada y de la AOD. Las medidas impulsadas desde todos los frentes, gobiernos, organismos multilaterales y capital privado son ampliamente conocidas: desregulación de la economía, privatización, desmantelamiento del Estado, apertura de mercados, etc. Las consecuencias de la aplicación de estas políticas sobre el deterioro de las condiciones de vida de la mayoría de las poblaciones del Sur están siendo dramáticas hasta el punto de que se habla de la hipoteca del desarrollo futuro, debido al retroceso en indicadores claves como el acceso a la salud, a la educación y a los servicios básicos de la mayoría de la población, afectando principalmente a las mujeres y a los sectores de más bajos ingresos.

Finalmente, si la cooperación no es un elemento determinante en el desarrollo del Sur, y su utilización está cada vez más ligada a intereses políticos y económicos de los países industrializados, como instrumento legitimador del modelo de desarrollo que sustentan, quizá haya que empezar a pensar de nuevo que la vía del desarrollo de los países del Sur -que garantice la autosuficiencia alimentaria y el acceso universal a la salud, la educación, la vivienda y el trabajo- pasa por otros lugares ajenos a la Cooperación Internacional para el Desarrollo. En la medida en que se produzcan cambios reales en el Orden Económico Internacional que permitan a los países del Sur un margen de maniobra en la gestión de sus propios recursos, se podría empezar a construir una cooperación real que exigiría la superación de la actual visión de superioridad cultural y política del Norte sobre el Sur. Mientras tanto, la cooperación seguirá siendo una nueva forma de colonialismo paternalista que pretende paliar, sin conseguirlo, las situaciones de pobreza insostenible generadas por el propio modelo de desarrollo.