Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales |
Coaliciones parlamentarias
|
Josep Maria
Reniu i Vilamala
Universitat
de Vic
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Una de las principales causas del desencuentro entre los estudiosos a la que nos referíamos anteriormente ha sido la asimilación de los conceptos de coalición parlamentaria y de coalición gubernamental. Ejemplo de ello es la utilización de un concepto tan amplio de gobierno de coalición como el apuntado por Lijphart, quien «I used a broad definition of coalition membership, including not only actual participation in the cabinet but also steady parliamentary support for a cabinet without actually entering it» (Lijphart, 1982: 204). Esta equiparación entre la prestación de apoyos parlamentarios externos y la condición de miembro de la coalición de gobierno supone el abandono de un vasto universo con importantes implicaciones para las teorías de las coaliciones. Son así dejadas de lado las diferencias en el grado de apoyo al ejecutivo, la formalización o no del mismo así como los motivos que llevan a los partidos políticos a no integrarse en el ejecutivo asumiendo responsabilidades ministeriales.
No obstante, uno de los principales escollos en el análisis de las coaliciones parlamentarias es el excesivo nivel de generalización en la identificación de las mismas. Un ejemplo de ello, es considerar que «a legislative ‘coalition’ is no more than a group of legislators who vote together on a particular issue. This concept of coalition here carries no connotation of permanence, of institutional status, or of any executive role whatsoever» (Laver y Schofield, 1991: 129). Si aceptáramos la utilización de esta definición perderíamos toda capacidad de discriminación entre la mera coincidencia en la votación de cualquier propuesta legislativa y la efectiva plasmación de una estrategia política de apoyo parlamentario. En efecto, el grado de generalización que presenta supone que deberíamos considerar cada votación en la que coincidieran dos o más partidos políticos como el reflejo de la existencia de una coalición legislativa (2). Incurriríamos así en el error de calificar como coalición parlamentaria la coincidencia puntual de diferentes partidos en una votación determinada, lo que nos llevaría al absurdo de calificar toda la actividad legislativa como sustentada por coaliciones parlamentarias.
En todo caso, debe considerarse que la existencia de una coalición parlamentaria no tiene porque implicar, obligatoriamente, las características de permanencia temporal o de identidad con la coalición gubernamental. Así, «a legislative coalition is one which decides on policy matters in the parliament. This legislative coalition can be identical to the executive coalition, but it might also be larger than the executive coalition. In fact, if the executive coalition is a minority government, the executive coalition might at times be excluded from the winning legislative coalition. (…) A legislative coalition is an informal coalition, it can exist for one specific policy vote only and then dissolve» (Bergman, 1995: 29). No obstante, Downs ofrece un mayor refinamiento en su definición, puesto que introduce la consideración de la existencia de algún tipo de acuerdo al señalar que «there are "legislative" or "voting coalitions", in which members of political parties agree to join forces in support of specific policy or legislation» (Downs, 1998: 19).
Ello nos permite diferenciar entre coaliciones parlamentarias puntuales, sin vocación de permanencia y aquellas estables, creadas a partir de un acuerdo interpartidista entre el(los) partido(s) en el gobierno y algunos de los partidos presentes en el parlamento. Las coaliciones parlamentarias puntuales han recibido diversas denominaciones, poniendo siempre de relieve su carácter ad hoc o su condición efímera, así como vinculándose su existencia a la ausencia de un acuerdo previo y/o formalizado. En este sentido adoptaremos la acepción de "jumping majorities" o mayorías cambiantes (3), por cuanto la inexistencia de un acuerdo formal entre el ejecutivo y los partidos que en un momento dado votan con él y su propio carácter puntual no nos permite realizar extrapolaciones de futuros comportamientos políticos en la arena parlamentaria (4).
Nuestra calificación de las coaliciones parlamentarias puntuales como un sistema de mayorías cambiantes pretende dotar de mayor poder explicativo a los procesos de negociación interpartidista conducentes a la adopción de acuerdos estables, cuyo objetivo temporal es, a priori, el período de la legislatura. No obstante debemos reconocer la dificultad existente para la delimitación precisa de los sistemas de mayorías parlamentarias cambiantes, habitualmente calificados como pactos legislativos o simples acuerdos ad hoc. Estas dificultades se incrementan considerablemente cuando nuestro objeto de atención son los acuerdos parlamentarios estables, tendentes a garantizar el apoyo parlamentario al gobierno sin entrar a formar parte del mismo. Nos estamos refiriendo a las stable voting coalitions anteriormente reseñadas (Laver, 1986: 36), independientemente de cuál sea el número de escaños con que cuente el ejecutivo.
Como hemos apuntado anteriormente, las principales características diferenciadoras de las coaliciones parlamentarias estables se encuentran en la necesidad de que el acuerdo haya sido negociado con anterioridad a la formación de gobierno y, por otro lado, que dicho acuerdo sea explícito respecto a las políticas a desarrollar así como con relación a la garantía de la supervivencia del gobierno: «any government that enjoys the parliamentary support of any party not represented in the cabinet is classified as externally supported when: (1) That support is negotiated prior to the formation of the government, and (2) The support takes the form of an explicit, comprehensive, and more than short-term commitment to the policies as well as the survival of the government (Strom, 1984: 204-205). La importancia de la toma en consideración de la existencia y modalidad del apoyo externo al ejecutivo se encuentra en las situaciones parlamentarias minoritarias. Así será de especial interés, contrariamente a lo establecido por las teorías convencionales de las coaliciones políticas, analizar los acuerdos a que se llegue para garantizar el apoyo parlamentario al ejecutivo en aquellos casos en que el resultado final del proceso negociador es la formación de un gobierno minoritario (5).
La formación de gobiernos minoritarios, sean o no de coalición, no sólo supone el principal escollo al que deben hacer frente las teorías formales de las coaliciones políticas -junto con la formación de coaliciones sobredimensionadas- sino que la constatación de su utilización generalizada ha despertado el interés de buena parte de los estudiosos de las coaliciones políticas (Reniu, 2001). Una parte de los argumentos justificadores de la importancia del estudio de los gobiernos minoritarios se encuentran en la constatación de que «in parliamentary democracies the party or combination of parties which can win a legislative vote of confidence forms the government. (…) Note, however, what this very bare assumption is not saying -that is its real significance in our argument. It does not maintain, as an office-seeking approach does, that the government must have a majority of seats in order to survive votes of confidence, on the further assumption that all non-government parties impelled by the urge for immediate office will gang up on the government at every opportunity. Since office-seeking has been abandoned as the primary motivation, there is no reason why opposition parties may not offer voting-support to a government from outside, or at least abstain, if they have policy aims which may be served by these courses of action» (Budge y Keman, 1990: 34). El cuestionamiento del carácter necesariamente ganador del gobierno, junto con la inclusión del análisis de los objetivos y del comportamiento de los partidos políticos permite entonces aproximarse al estudio en profundidad de aquellas soluciones políticas en las que la coalición gubernamental no se erige como única posibilidad aceptable (6).
Puesto que incluso «a minority government might survive without outside support on a basis of toleration by the opposition parties which for tactical reasons are unwilling to defeat it» (Bogdanor, 1983: 5), deberemos considerar las diferentes configuraciones que éstos puedan adoptar y, en especial, la influencia ejercida por los diferentes elementos limitadores que operen en el contexto negociador. En este sentido cobra especial importancia el procedimiento de formalización del gobierno, esto es, las limitaciones y/o condicionantes existentes en la regulación del voto de investidura: «since in most countries a cabinet is invested and continues in office as a result of majority voting in parliament, even minority coalitions are in some sense majoritarian. Minority coalition cabinets, then, result from the willingness of some parties or individuals to lend voting support to a cabinet without simultaneously accepting formal responsability for its policies or its existence» (Browne, 1982: 348).
Tal y como señala Kaare Strom, la diferencia principal entre los gobiernos de coalición mayoritarios y los gobiernos minoritarios se sitúa en que «certain marginal parties do not enter the government. When minority governments form, it is because a larger coalition is not desired by these marginal parties, the existing members of the protocoalition, or both» (Strom, 1995: 69). Ello pone de relieve la importancia del papel jugado por los partidos políticos que pueden condicionar, con su apoyo o sin él, el carácter del gobierno a formar. Algunos estudiosos consideran que la prestación del apoyo parlamentario externo al gobierno supone, de hecho, la formalización de una coalición: «a minority government, without control of a majority of the parliamentary seats, may form. Such a government may actually be supported in an informal sense by one or more o non-governmental parties to the extent that it effectively controls a majority of the seats. In this case we call it a minority coalition with support. Thus we have the last two types. 8.- Minority coalition with support. 9.- Minority coalition without support» (Schofield, 1984: 300) (7).
Esta consideración de los gobiernos minoritarios, para todos los casos, como coaliciones minoritarias no nos permite profundizar en las particularidades que provocan la formación de gobiernos minoritarios, como en el caso español (8). Nos parecen más adecuadas las aproximaciones no reduccionistas, que toman en cuenta una mayor diversidad de posibles soluciones al proceso de formación de gobierno en situaciones minoritarias. Una de éstas es la elaborada por Maor quien apunta, en contraposición a las situaciones mayoritarias, a la necesidad de estos gobiernos de llegar a acuerdos externos que garanticen su supervivencia: «minority governments may build their strategy toward "externally supported" type (i.e. explicit or implicit understanding that the parties in question will support the government). A variation of externally supported minority government occurs when there is an understanding, perhaps formal, that the party in question will abstain on critical divisions. "Formal" refers to prior negotiation among the government and the party supports it, which results by an explicit, comprehensive and more than short-term contracts. At this point, it is worth mentioning that governments and their support may in aggregate control either more or less than a majority of all legislative seats» (Maor, 1990: 18-19). Esta conceptualización es recogida por Strom, para quien «a minority government is any government formed by a set of parties that controls fewer than half the seats in the national legislature (…) Some minority governments may be majority governments in disguise: governments with an equally secure, but less visible, basis in the assembly. Minority governments often have formal or informal support agreements with parties not represented in the cabinet. If the commitment of these external supporters is as strong as that of the governing parties, there would be no reason to expect the performance of minority governments to differ from majority coalitions» (Strom, 1985: 738-742).
El aspecto central se desplaza así al proceso de negociación del acuerdo de apoyo parlamentario (9), que en aquellos casos en que ese apoyo externo suponga la obtención de un estatus mayoritario recibirán la denominación de gobiernos minoritarios formales, mientras que en aquellos casos en que el gobierno se mantenga como minoritario, aun a pesar del apoyo externo, hablaremos de gobiernos minoritarios sustantivos (Strom, 1984: 204-205). Dicha diferenciación no es baladí, puesto que los gobiernos minoritarios formales descansan en la adopción de acuerdos previos: «formal minority governments rely on (1) negotiated agreements of support with other parties to reach the absolute majority threshold of the seats in the parliament. These agreements are (2) both comprehensive and explicit and (3) they are long-term binding. Susbtantive minority governments lack such agreements. In this context, it is also important to define a support party. A support party is a party which by its behaviour directly contributes to the existence of a minority government, whether this behavior is to vote in favor or abstain in favor of a government. A support party can exist regardless of whether a minority government is formal or substantive in kind. It is likely that the support party will belong to the same legislative coalition as the executive coalition, but this is not necessarily always the case. A support party can by its behavior facilitate the existance of a minority government which in turn can choose an alternative legislative coalition for policy-decisions» (Bergman, 1995: 29-30).
El papel central en el proceso de negociación del acuerdo de apoyo parlamentario lo ocupan aquellos partidos que prestan su apoyo al gobierno sin entrar a formar parte del mismo (10), dejando de lado las motivaciones de dicha decisión que, como veremos posteriormente, pueden entenderse como soluciones válidas desde una aproximación multidimensional (11). La prestación de apoyo parlamentario al gobierno sin formar parte del mismo, como dinámica propia de los gobiernos minoritarios, ha sido vista por algunos estudiosos como un sucedáneo o una versión "light" de los gobiernos de coalición (12), cuando no han sido calificados directamente de aberraciones o desviaciones patológicas. No obstante, nuestra aproximación al estudio de los gobiernos minoritarios parte de la consideración de éstos como el resultado del calculo de los costes que se deberán afrontar en caso de formar parte del gobierno: «to put it differently, minority governments form when the benefits of office holding are outweighed by the costs for a majority segment of the party system. The costs of governing can be counted in votes and indirectly in policy influence. (…) The conditions most favorable for abstention from power are where (1) policy can be influenced even from opposition statuts, and (2) future elections are likely to be competitive and decisive for bargaining power» (Strom, 1995: 69-70). Estas condiciones expuestas por Strom son las claves para la posterior comprensión de los gobiernos minoritarios como productos válidos del proceso de formación de gobierno en situaciones minoritarias.
Tomando como punto de partida la
cercana relación entre las coaliciones parlamentarias y los gobiernos
minoritarios, no debe olvidarse que en ningún caso se presupone relación
de causalidad alguna entre la identificación de una coalición
parlamentaria y la existencia de un gobierno minoritario. En cualquier caso
es a partir de la existencia de un gobierno minoritario cuando deberemos preguntarnos
si la relación que mantiene con los partidos que le apoyan parlamentariamente
puede situarse dentro de la dinámica de las coaliciones parlamentarias
ad hoc, estableciendo mayorías cambiantes según las
necesidades derivadas de la aprobación de determinadas medidas políticas
concretas, o si, por el contrario, dicha relación se encuentra fundamentada
en un acuerdo negociado entre los partidos a fin de garantizar el apoyo parlamentario
al gobierno en el transcurso de la legislatura. Ello conlleva, obviamente,
diferentes efectos no sólo en los resultados de dicho apoyo sino también
en los procesos intra e inter-partidistas previos a la toma de decisiones.
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(1) Calvet pone
de relieve dichos desencuentros al señalar que «pese a todo,
no existe una definición de coalición parlamentaria única,
debido a la gran diversidad de formas de resolver el apoyo mayoritario al
ejecutivo» (Calvet, 1999: 41).
(2) La utilización
de esta definición de Laver y Schofield ha llevado a Arregui a señalar
que: «a legislative coalition is a group of legislators who vote
together on a particular issue. This concept applied to Spanish politics
has not had any connotation of permanence or any executive role. Thus, the
regionalist parties without cabinet portfolio have supported government in
legislative coalitions. They have received as payoffs the implementation of
some policies through a patronage distribution process» (Arregui,
1998: 16). Como puede apreciarse, si cualquier coincidencia en una votación
es un reflejo de la existencia de una coalición legislativa o parlamentaria,
entonces ¿de qué sirve su diferenciación?.
(3) «Parliamentary
coalitions occur when, in a situation in which no single party enjoys an
overall majority, the party asked to form a government prefers to rule as
a minority government relying upon an arrangement with another party or parties
to secure its survival. Such arrangement may be of a long-term kind or for
a limited period with a definite date of termination or alternatively, a
government may seek support from different parties for different items of
legislation -a method much used in Denmark where it is known as government
by ‘jumping majorities’» (Bogdanor, 1983: 5)
(4) En este sentido
es imprescindible tener presente que «it is very important to keep
in mind that it is the balance of forces in the legislature that determines
whether or not a particular government is viable. Put another way, while
the executive coalition comprises the set of parties who control positions
in the executive, the coalition which determines the viability of a government
is a legislative coalition. (…) Parties which are in the legislative coalition
over a period of time but which are not in the executive coalition are usually
called ‘support parties’. It is not at all necessary, however, for an executive
to be supported by the same legislative parties from vote to vote. In other
words, while the executive coalition must remain stable during its life (a
change in the executive coalition always signals a change of government),
the same executive coalition may be mantained in office by an ever-changing
legislative support coalition» (Laver y Schofield, 1991: 67).
(5) Un ejemplo de
cómo éstas entendían su existencia es considerar que
«minority governments are often ‘crisis’ governments, coming to power
when no majority can be found. In a multiparty system with a dominant party,
a general election may deprive the dominant party of its absolute majority
after a series of one-party majority governments, and the other parties, finding
themselves with an unexpected combined majority, may be unable to agree on
the formation of a coalition, in which case the dominant party may continue
in office for some time. Its position, however, will be precarious, as it
usually will have to rely on the support of a small party to provide a legislative
majority. This supporting party will often be a party of the extreme left
or the extreme right, assisting a moderate left of moderate right government
party; entering into a legislative coalition with such an extreme party may
gain a majority for the governing party in the life of one legislative, but
is likely to cause it to lose the support of its moderates at the next election»
(Taylor y Herman, 1971: 31).
(6) «Far
from treating minority governments as anomalous, our model contains an explicit
account of this phenomenon. For one thing, minority governments will arise
when there is a very strong party with no overall majority. Indeed, one intuitive
way of understanding the bargainning power of a very strong party is that
it is capable of forming an equilibrium minority government on its own, and
thus does not need to take into account the views of other parties»
(Laver y Shepsle, 1996: 264).
(7) Otra forma de
entenderlos es como "coaliciones controladoras", en virtud de su posición
en el legislativo: «not all governments are ‘winning’ in a strictly
numerical sense. Many are ‘almost winning’ and are in a position where they
can rely on the positive support of others or are confident that the formation
of a winning coalition that would defeat them is unlikely. They can thus be
seen as ‘controlling’ coalitions rather than winning ones» (Herman
y Pope, 1973: 200).
(8) Esta complejidad
no ha pasado inadvertida entre los estudiosos españoles, quienes
en un caso consideran que «los pactos de 1993 y 1996 muestran la notable
flexibilidad coalicional de los partidos españoles, muy abiertos tanto
a alianzas variables como a formas diversas de concretarlos, sin especiales
problemas de tipo doctrinal prácticamente para ninguno. Lo más
singular de la doble experiencia resulta ser el tipo indirecto de coalición
que se concretó al limitarse a apoyos externos (parlamentarios) de
los partidos nacionalistas periféricos a gobiernos centrales mayoritarios.
Pactos que aseguraron, en realidad, la gobernabilidad más que la gobernación,
precisamente por la ausencia de gobiernos de coalición específicos.
Esta novedad paracoalicional en España puede ser vista como un primer
paso hacia la corresponsabilización de los nacionalistas moderados
periféricos en tareas de Estado» (Aguilera, 1999: 64), mientras
que en otros casos se apunta ya a un análisis más pormenorizado
(a partir de la recepción de los trabajos de Kaare Strom) de las dinámicas
políticas acontecidas durante la formación del gobierno: «thus,
the winning parties in the third period, and especially the PP in the 1996
legislature, have chosen different strategies to build parliamentary majorities
than those implemented by the UCD in the first period. Instead of resorting
to shifting majorities with statewide, nationalist or regionalist parties
ideologically located either to the left or right, there is now a formal minority
government, that is, one which has the external support of three parties,
formalized through a written and explicit pact for the legislature: a result
which is rare among the many existing minority governments (Strom, 1990:
94-97)» (Linz y Montero, 1999: 54).
(9) «Minority
governments are of many types: there are near-majority governments and true
minority governments; a few are technical cabinets appointed to solve a particular
problem. The distinction which is most relevant from the point of view of
support, however, is that between minority governments set up after agreement
with one or more parties in order to obtain a working governmental majority
and minority governments which use different majorities for different policies
in order to continue in being. The first of these last two types can be regarded
as a weaker former of coalition in which one of more of the coalition partners
choose not to join the government» (Blondel, 1991: 15-16).
(10) «One
or more parties support the government and at least proclaim that they intend
to do so for a substantial period. (…) The level of support is lower and less
clear when a minority government has to find a different majority for each
policy it puts forward. (…) At first sight, in cases of this kind, it seem
wrong to claim that the parties which vote occasionally for governmental
policies truly "support" the cabinet; yet they do provide some support.
(…) These are therefore cases of "partial support". (…) The concept of supporting
party needs therefore to be regarded, not as dichotomous, but as incremental:
parties support more or less both governmental policies and the government
in general» (Blondel, 1991: 15-18).
(11) Si bien hay
quienes han intentado de identificar y/o delimitar qué tipo de partidos
deben ser tomados en consideración para la negociación de apoyos
parlamentarios a un gobierno minoritario, ello ha sido en vano, habida cuenta
de la complejidad de los procesos de negociación para la formación
de gobiernos minoritarios. Los resultados han sido, en este sentido, concluyentes:
«even if it has a profile, a party is not always relevant to the
outcome. A criterion of relevance defined in terms of a percentage of legislative
seats is unsatisfactory, because it can lead us to ignore small parties whose
existence is decisive. Alternatively, it can lead us to count larger parties
whose existence is of no consequence. A party is relevant when its presence
in the legislature can affect (assuming party discipline) whether a government
is formed.The most basic consideration in the formation of a government is
whether it has any prospect of legislative success. Stated otherwise, the
question is: When is a party so small that its existence can make no difference
positively or negatively to a prospective government’s legislative success?
The general rule is that a party is of such size whenever it is numerically
incapable of making a necessary contribution to any legislative majority (assuming
a 50-percent-plus-one-vote requirement) the prospective government might
construct while in office» (Luebbert, 1986: 253). Sobre la misma
cuestión, «both de Swaan and Taylor and Laver exclude parties
below a given threshold (1 percent of parliamentary seats for Taylor and
Laver, 2.5 percent for de Swaan). Such cutoff points make it easier to derive
ideological rankings, since small parties whose positions might be hard to
stablish are excluded; but such exclusions will certainly have affected the
findings of different researchers, and seems unnecessary to exclude all small
parties just because some of them are hard to code» (Franklin y
Mackie, 1984: 676).
(12) «When
there is a minority government there are two main alternatives. (…) Second,
a legislature agreement between different parties which consists in the
fact that some parties support the largest party (which at the same time
is in parliamentarian minority) previous to a bargaining process. In some
way, a legislature agreement constitutes something like a light version of
a coalition government with its own features: it offers less security to
a bigger partner as well as more compensations to the smaller partners, but,
above all, it facilitates more possibilities of breaking the government»
(Arregui, 1998: 11). Hay también quienes utilizan la calificación
de «tacit government coalition», con el objetivo de explicar
las relaciones establecidas entre el PSOE y partidos nacionalistas de CiU
y PNV. (Calvo y Lasaga, 1997: 491).
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