NOMADAS.2 | REVISTA CRITICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURIDICAS | ISSN 1578-6730

América Latina: Entre la gobernabilidad,
la democracia y la nueva sociedad civil
[Lucio Fernando Oliver Costilla]

Nuevas instituciones y nuevas funciones
La democracia debilitada
La sociedad civil
Notas

La gobernabilidad es hoy dia un valor fundamental de los nuevos Estados "de competencia" latinoamericanos. Los Estados políticos de la globalización buscan atraer inversiones externas y promover el libre mercado internacional a la vez que internamente sustituyen sus viejos programas desarrollistas y nacionalistas basados en el compromiso de clases por nuevas políticas de hegemonía del capital financiero. En ese contexto la gobernabilidad es el argumento esencial con el que los gobiernos, los parlamentos y el poder judicial justifican su quehacer político ante propios y extraños, especialmente en condiciones de continuas crisis financieras y desajustes económicos, incremento de la pobreza extrema, aumento constante del desempleo estructural y desaveniencias políticas ante la creciente oposición social y ante fenómenos desestabilizadores como el narcotráfico.

Entre los distintos órganos del Estado donde se implanta, la gobernabilidad, empero, se centra en el ejecutivo. Hay gobernabilidad cuando la conflictividad social se encuentra bajo la atención y el control del gobierno, el cual define su política para que los conflictos no desborden el marco del derecho, la posibilidad correctiva de las leyes y la convivencia pacífica. El Banco Mundial ha actualizado la noción de gobernabilidad aludiendo a la capacidad que deben tener los nuevos gobiernos para aplicar los programas de ajuste y las reformas estructurales de tipo neoliberal y a la vez mantener bajo control las protestas de la población (1). En esa interpretación la gobernabilidad es política principal durante el tiempo en que dichos programas se instauran plenamente, mientras perdura la situación social difícil que traen aparejada y en tanto aparecen los resultados positivos de la modernización que promueven. La gobernabilidad no es vista, por tanto, como una política permanente de los gobiernos -de cualquier gobierno- , sino que es una política propia del tránsito al neoliberalismo.

Entre los distintos lineamiento de las políticas de reforma del Estado impulsadas por los gobiernos de la región en los últimos veinte años, la gobernabilidad es sin duda el eje articulador de todos: es el gran reto de la conducción política frente a las transformaciones provocadas por las políticas de modernización conservadora: el gobierno y las instituciones del Estado se ven ante la necesidad de demostrar que son capaces de diseñar y ejecutar un control ante las conmociones de la sociedad derivadas del ajuste fiscal y de gasto público, la privatización de empresas estatales, la liberalización del comercio, la apertura plena a los capitales financieros y a las inversiones externas. la sustitución de las políticas sociales desarrollistas por políticas sociales focalizadas y regidas por la eficiencia y la rentabilidad comercial y bancaria . La gobernabilidad es tratada como la política de la mudializació; una orientación para no quedarse atrás frente a otras regiones ante la reestructuración del mundo impuesta por la globalización.

No obstante la diversidad de naciones y situaciones de nuestra América Latina, la transformación del Estado ha estado encaminada al diseño de un nuevo Estado político globalizante distinto al Estado "desarrollista"anterior: para ello fue preciso diseñar ideologías y políticas para eliminar los pactos nacionales de la estabilidad desarrollista, desaparecer el papel rector del Estado en la negociación de los conflictos sociopolíticos, liquidar los compromisos "capitalistas" de clases entre capital y trabajo. En el Estado anterior, de los años treinta a los años sesenta del siglo XX, los ejes de los pactos entre las clases fueron la expansión constante del empleo, del alza salarial y una política de distribución de la plusvalía por la vía de una agenda de políticas sociales de carácter universal basadas en la noción de ciudadanía social. Todo eso cambió y lo normal hoy es la ausencia de pactos y la anuencia del Estado a un modelo económico concentrador de la riqueza, orientado a la valorización exclusiva del capital, a través de subsidios estatales a los bancos y a las empresas, los bajos salarios, el desempleo estructural, las políticas compensatorias y focalizadas para los trabajadores en extrema pobreza.

En un ámbito supranacional más amplio, los acuerdos interregionales de mercado común, tales como el NAFTA, el Mercado Común Centroamericano, el MercoSur, tienen la marca del nuevo modelo neoliberal latinoamericano mencionado y no han dado lugar a proyectos productivos conjuntos entre los países, definir agendas coordinadas de desarrollo social, modificar las tendencias polarizantes internas o subordinar la inversión externa al interés nacional. Por el contrario, el crecimiento económico, cuando se ha dado (México 1996-99, Brasil 1994-97, Argentina 1990-97), no ha producido desarrollo: las políticas neoliberales han expandido el desempleo y la pobreza a la par con la producción y el mercado de las grandes firmas transnacionales ubicadas en los países de la región (automóviles, autopartes, computadoras, electrodomésticos, ropa, zapatos), con alguna derrama monetaria en los países donde están ubicadas las empresas (México, Argentina, Brasil, Chile) , generando conflictos y competencia entre los países en la medida en que estos se convierten en defensores de los propios intereses de las firmas transnacionales.

En estas últimas dos décadas los trabajadores de América Latina han visto mermado su número y no han podido evitar un proceso agudo de desorganización ante los cambios estructurales de la economía y de las empresas, lo que ha disminuido la fuerza de los sindicatos nacionales o regionales y de los partidos populares. Las políticas actuales de defensa social y nacional provienen de sectores políticos ligados a grupos radicales de esos sindicatos debilitados, de voceros de sectores de los empresarios medios y pequeños de la industria nacional, de grupos vinculados a los trabajadores del Estado y a trabajadores de las empresas estatales que han sido privatizadas. Se observan fenómenos generalizados de resistencia al nuevo Estado, con grados distintos de organización y poder, en sindicatos, organizaciones urbanas, partidos políticos de oposición, lo mismo en Brasil, que en Argentina, Chile, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Costa Rica y México. Esa resistencia sindical coincide con los movimientos sociales y políticos de los excluidos y precarizados por las reformas neoliberales, como es el caso de movimientos como los Sin Tierra, en Brasil, los indigenas en Ecuador, los zapatistas, en México o los "farrapos" del movimiento sociopolítico espontáneo que acompaña al gobierno actual de Venezuela, que está conduciendo una tentativa de refundación antineoliberal del Estado.

Las reformas del Estado han afectado directamente a las propias instituciones centrales del Estado, tanto en forma como en contenido: el ejecutivo con su multiplicidad de aparatos burocrático administrativos encargados de las políticas nacionales (Ministerios o Secretarías) se ha reducido y reorganizado para adecuarse a la nueva política económica de ajuste estructural, dirigida por los bancos centrales; el juego de mayorías y minorías de las cámaras legislativas y el trabajo de comisiones se han convertido en espacios de negociación entre partidos cada vez más "estatales", interesados en participar de los múltiples negocios asociados con los subsidios al capital transnacional, envueltos en discusiones sobre préstamos e inversiones, subsidios y rescates bancarios; las universidades, los institutos de seguridad social, las fuerzas armadas, las empresas públicas y hasta los partidos, se han convertido en blanco de políticas de reestructuración que buscan hacerlos más adecuados para la mundialización en curso.
 

Nuevas instituciones y nuevas funciones

Los cambios en la orientación del nuevo Estado político de la globalización también inciden en el funcionamiento de las instituciones de la democracia latinoamericana. Las distintas instituciones electas, tales como la presidencia y las cámaras o parlamentos se han transformado ya en las instancias viabilizadoras de la mundialización en curso, y la función de la gobernabilidad se ha añadido a las tareas normales de administración. Hoy dia la preocupación por la gobernabilidad está atrás de los políticos que basan su práctica en actividades no políticas: discutir y aprobar políticas económicas, créditos, excenciones, subsidios y beneficios políticos para los inversionistas externos y para los grandes empresarios trasnacionalizados internos, en nombre de integrarse a la nueva globalización.

Las relaciones entre los órganos del Estado no guardan ya un equilibrio. Se convierten en relaciones de subordinación del legislativo al ejecutivo y algunas veces hasta de exclusión: las decisiones de política económica y monetaria se autonomizan y quedan en manos exclusivas del aparato ejecutivo. De hecho los presidentes del Banco Central y los encargados de los ministerios de Hacienda, Crédito público, Industria, Comercio o similares, adquieren un poder propio y rinden cuentas reales tan sólo a los propios presidentes nacionales, y, también, a las comisiones del Banco Mundial y del Fondo Monterio Internacional. En general las cámaras han sido excluidas de las decisiones de política económica y monetaria (deuda pública interna y externa, tasas cambiarias, privatizaciones, liberalización del mercado externo de capitales, liberalización de servicios y finanzas, estímulos a las importaciones o exportaciones, tasas fiscales y tributarias, etc.) y se les obliga a aprobar los paquetes económicos de los ejecutivos. Eso ha creado constantes crisis políticas en casi todos los países, con saldos extremos en algunos fue el caso de Venezuela bajo Carlos Andrés Perez o recientemente el caso de Ecuador.

Dado que las instituciones de los diferentes países de la región son distintas, la subordinación del legislativo al ejecutivo se procesa de forma peculiar en cada uno de ellos: a través de "medidas provisorias"en Brasil (2) (durante el período de 1994 a 1998 el Presidente Fernando Henrique Cardoso emitió cerca de 700 medidas provisorias que le permiteron al ejecutivo tomar decisiones por la via rápida posponiendo su aprobación por el Congreso); o los acuerdos cupulares entre sindicatos, diputados y gobierno "peronistas" en Argentina (durante los varios períodos de Menen); Centralismo Burocrático de Estado en Cuba (3) (las decisiones del Primer Ministro y del gabinete económico sobre inversiones externas, sobre fondos de ahorro bancario, sobre la moneda, sobre importaciones y exportaciones, sobre las prioridades de las distintas ramas económicas) o, en el caso de México por medio del procedimiento del "partido de Estado" (donde el procedimiento se reduce a "consultas" del gobierno en turno o por medio de foros públicos organizados por el ejecutivo o por el senado, en la cual la capacidad de decisión queda plenamente en manos del propio ejecutivo y es viabilizado por el semicorporativismo estatal).

La nueva concepción neoliberal latinoamericana de que el Estado tiene que dejar libre el camino para el capital, apartarse de la conducción económica y permitir al mercado decidir sin coortapisas ha sido el camino para una artificial, arbitraria e intencionada profundización de la separación entre política y economía, que avala una exclusión de las grandes mayorías de la sociedad de la decisión pública sobre los asuntos económicos vitales (4). Este fenómeno ha sido caracterizado de vaciamiento o ahuecamiento de la democracia por Joaquim Hirsch y nosotros lo hemos comentado en un trabajo anterior (5).
 

La democracia debilitada

La democracia es una forma del Estado llena de contradicciones. Las instituciones del Estado, con sus prerrogativas administrativas, ideológicas, políticas, policiacas y militares en manos de quienes detentan el poder, se refrendan y legitiman a partir de elecciones populares períodicas con igualdad de derechos de la población y en un ambiente de libertades políticas. Un poder exclusivo y una población participante. La Constitución Política define las condiciones en que impera la ley, iguales para todos los ciudadanos, y la dirección del Estado se contruye a partir de la representatividad y la participación de la población. Hay en ello una contradicción: en la medida en que las instituciones del Estado existen como espacio burocrático históricamente establecido, separado de la población, un inmenso aparato de mediación y control politico social y policiaco, heredado y sancionado por la tradición particular de cada país, la democracia es evidentemente una forma de dominio de las clases dominantes. Dominio moderno que se combina con otras formas de dominio institucional "atrasadas" pero existentes aun en nuestras sociedades latinoamericanas: elitismo, coronelismo, caciquismo, clientelismo, corporativismo, autoritarismo militar, etc.

La forma de dominio democratico es de hecho el espacio de la unidad de las clases dominantes, las cuales en las instituciones burocráticas emanadas de la democracia definen su unidad frente y sobre la sociedad, por medio de arreglos o conflictos políticos. De ahí la proliferación de los distintos grupos de presión de la clase dominante para ejercer su parte del dominio y su unidad en el dominio. Incluso donde las instituciones tradicionales de dominio no son fuertes y predominan las formas de la democracia, las instituciones de mediación y de administración representan la parte burocrática de la democracia. Aquella en donde las clases dominantes se unen, organizan, participan y definen su dominio colectivo.

En los estudios de la transición, se destaca sobretodo que en los últimos veinte años practicamente todos los países de América Latina retornaron ya a las intituciones democráticas o están en un tránsito hacia ellas. Muchas veces atrás de las nuevas formas se esconde otra realidad: se han recuperado viejas instituciones civiles de tipo autoritario que se publicitan como instituciones de la nueva democracia sólo por conveniencia política. Hay que recordar que la propia dictadura de Pinochet se autocalificaba de democracia moderna y que el propio regimen militarista de Fijimori funciona con una fachada democrática y promueve elecciones periodicas que recurrentemente terminan en reelección (en caso de ganar de nuevo en la Segunda Vuelta sería la tercera). De hecho la mayor parte de los Estados democráticos de América Latina empalman instituciones las nuevas instituciones de la democracia basadas en elecciones de ciudadanos, con otras formas de dominio tradicionales de carácter autoritario que son lo contrario al espíritu de la democracia. Se han recuperado viejas instituciones frente a las cuales no existe la igualdad de derechos, la rendición de cuentas, la libertad política e ideológica.

El gran pensador italiano Antonio Gramsci gustaba de caracterizar a nuestros Estados latinoamericanos como Estados inorgánicos, de la misma forma en que caracterizaba al Estado italiano de 1926. Para él se trataba de Estados no unitarios, precisamente por el hecho de que atrás de la forma democrática general prevalecían instituciones no democráticas. Lo que existe no es un poder único basado en la ciudadanía moderna y asentado en el mercado, sino una agregación inorgánica de poderes autoritarios locales, desde abajo y bajo el dominio del Estado nacional. Fue esta situación la que suscitó en los años setenta la crítica de Norbert Lechner al Estado latinoamericano (6), Estado inentendible en muchos aspectos a partir de los criterios formales de democracia y hegemonía. El poder persistente de las oligarquías políticas, militares, eclesíasticas, partidistas, financieras, de alcance regional o nacional muestra que las cosas no han cambiado demasiado con el retorno a la democracia.

La democracia es sin embargo, también un espacio de reglas y de juego político que permite una resistencia social a ese dominio institucional moderno y de crítica al dominio autoritario. En tanto un espacio de lucha política y social basado en la igualdad de derechos y en las libertades públicas, permite a la población ejercer esos derechos para influir en las instituciones, en la búsquedad de otras orientaciones políticas, de beneficios sociales, de logros económicos y de justicia social. Bajo la democracia la sociedad tiene la capacidad de definir el consenso o el rechazo por la via de las elecciones, de organizarse en agrupaciones sociales, sindicatos y partidos para influir en la orientación de las instituciones, cuestionar las decisiones y proponer alternativas.

La noción "procedimental" de la democracia, que gira en torno de la existencia de una serie de normas y reglas para elegir o revocar a los representantes en condiciones de igualdad de derechos y libertades políticas apunta al funcionamiento más general de la dinámica política moderna. Empero, el hecho de que funcionen cada seis o cuatro años esas formas procedimentales de la democracia no impide que en la vida política real prevalezcan formas no democráticas de dominio político institucional real (que recordemos, no en todos los casos se renova electoralmente ni mucho menos), ni que el ejercicio de derechos públicos salga fuera de la elección de representantes. No es casual que sea esta noción procedimental de democracia la que privilegian los gobiernos actuales de América Latina (Brasil, México, Argentina, Chile) y sobre la base de los cuales se autonombran democráticos. El gobierno del presidente de México, Ernesto Zedillo, que en su cuarto informe a la nación insistió en la existencia plena de la democracia en el país a partir de la afirmación creciente de la igualdad de derechos electorales, en un país en crisis política, agobiado por el poder real de los narcotraficantes y de los coroneles regionales, sin decir ya nada incluso del poder de los grandes financieros.

Existen sin embargo también otras concepciones más complejas de la democracia que insisten en la necesidad de la soberanía del pueblo, del imperio de la ley, de la competencia real entre partidos políticos, en la existencia de derechos civiles, políticos, de las minorías y de la propiedad, en la rendición de cuentas, la representación y las autolimitaciones. Estas concepciones aluden a una definición más compleja de la democracia (7). Se relacionan con la idea expresada por Robert Dohl en el sentido de que la democracia es la posibilidad de que los ciudadanos controlen a sus líderes (8), lo cual, empero, aún no sale fuera de la llamada democracia poliárquica en la cual la capacidad de los ciudadanos no cuestiona la existencia de un excesivo poder de las élites: se trata del derecho de los ciudadanos a determinar cuales élites deben dirigir el país. Esta concepción se ha vuelto corriente entre los partidos de centro que aspiran a sustituir a los actuales gobiernos neoliberales.

Con el nuevo Estado político de la globalización se ha modificado la noción de ciudadanía. Se sustituyó la ciudadanía social, concepción asociada al Estado desarrollista de los años cincuenta, que tuvo su centro en la propagación de un compromiso del Estado nacional con los derechos sociales de los ciudadanos a obtener un empleo en primer lugar, pero también a acceder en forma universal a servicios de drenaje, electricidad, vivienda, salud, educación, vestido, alimentación, transporte y seguridad social. Esta concepción se desarrolló en la mayoría de los países de la región latinoamericana, en mayor o menor medida (9). La ciudadanía social ha sido sustituida por la noción de "ciudadanía de mercado", que gira en torno de las llamadas políticas sociales compensatorias y focalizadas, sustentadas en la idea de que es el mercado el que debe atender a las necesidades de la ciudadanía y de que el Estado únicamente debe preocuparse por aquellos que están ubicados en situación de extrema exclusión o pobreza, y además debe hacerlo en forma transitoria. Esta sustitución ha llevado a que los gobiernos latinoamericanos creen instituciones y programas dedicados a la solidaridad con los desfavorecidos: llámense Programa Nacional de Solidaridad como en México (1988-1994) o Programa de Comunidad Solidaria como en Brasil (1994-1999).

La ciudadanía ha dejado de tener el componente social y se ha reducido al campo exclusivo de los derechos políticos y los derechos humanos. La ciudadanía de mercado en realidad no es tal, dado que no garantiza derechos del ciudadano ni al empleo ni al consumo; tan sólo y en ciertas localidades define el derecho a obtener caridad. En tanto ciudadanía política, el más importante de dichos derechos es el derecho a elegir, en condiciones de igualdad con otros ciudadanos y bajo condiciones de libertad política e ideológica, a los representantes políticos en distintos niveles de gobierno (presidente, diputados, senadores, gobernadores, alcaldes, diputados locales, etc.) por medio de elecciones períodicas. Estos derechos políticos han sido ratificados incluso con la aprobación de la reelección en buena parte de los países de América Latina. Reelección que incluso se propagandiza como el más nuevo de los derechos políticos: el derecho de continuar con un mismo representante. El éxito de la reelección en Perú, Argentina y Brasil ha impulsado su discusión en México. Hoy dia esa discusión se produce en los marcos de la concepción poliárquica de la democracia.

Reflexionemos un poco el sentido de la novedad en México de la discusión sobre la reelección (que por lo demás su implantación es casi impensable debido al peso de herencia de la revolución de 1910 que tuvo entre sus lemas la consigna de "sufragio efectivo, no reelección"). La noción de ciudadanía política y la reelección, impulsadas por los nuevos Estados reformados de la globalización no están dirigidas a ampliar la participación política de la población en la toma de decisiones o en los asuntos del Estado. Están orientadas a ampliar la legitimidad de los políticos y de las instituciones políticas civiles refundadas despúes de períodos de reacción política extrema. De ahí que en la región hayan surgido movimientos críticos del sentido estrecho de la noción de ciudadanía política, tales como el movimiento por la ciudadanía democrática en Brasil, y que, precisamente, buscan combinar ciudadanía , democracia y empleo, y reclaman la construcción de una ciudadanía con derechos, al trabajo en primer lugar.

Precisamente por lo antes dicho conviene resaltar el problema de la democracia en América Latina como un problema no resuelto. De hecho la propia "reforma del Estado" que acompaña y da contenido a las políticas neoliberales de ajuste estructural, tienen poco que decir en el campo político que no sea un reforzamiento del poder concentrado y excluyente del aparato ejecutivo. En realidad la reforma del Estado ha sido una "contrareforma conservadora de la política" en términos de una restricción. La política, la lucha política y los derechos políticos a participar en las decisiones del Estado se han restringido a los derechos electorales y se ha consumado una exclusión: las cámaras y los espacios de participación pública de la sociedad se han excluído de las decisiones centrales de la política económica. Así, cuestiones como la integración comercial, tasas de cambio, privatizaciones, reformas fiscales, subsidios a la inversión extranjera, etc., para pasar a ser prerogativa exclusiva de los presidentes, llámense Menen, Cardoso, Fujimori o Zedillo.

El profundizar la democracia no es algo que desvela a los gobernantes de América Latina. Aquellos más lúcidos contratan asesores para propagandizar las características de las democracias liberales de sus países en términos de buscar la legitimidad internacional de las élites dominantes; a los ciudadanos corresponde decidir cada cuatro o seis años cuales élites deben dirigir el Estado. La realidad, sin embargo, es que las instituciones tradicionales de tipo autoritario siguen existiendo y dominando: llamense partidos de Estado, coroneles, caciques, oligárcas, lideres clientelares, sólo que ahora los gobiernos los barnizan de democracia. Así, es normal que desde el poder se trate de dar gato por liebre y se bauticen instituciones tradicionales de formas democráticas, como en el Perú, donde el nuevo Congreso se redujo a hechura de las necesidades del gobierno.

En general en la región se está produciendo una reformulación conservadora y autoritaria de los partidos políticos: ahora su actividad está encaminada a proponer élites políticas adecuadas, con un conocimiento especializado en las distintas áreas que corresponde administrar o gobernar. Eso ha sucedido incluso en países que recientemente tuvieron movimientos revolucionarios como Nicaragua y El salvador. Eso ha llevado a una pérdida de perfil de los partidos del centro y de la izquierda en términos de las campañas político electorales, por más que en momentos de crisis aparezca la crítica a los programas especializados de los gobiernos neoliberales. En ese sentido podemos decir que el " vaciamiento democrático" ha alcanzado no sólo a los congresos y parlamentos, sino a los propios partidos y grupos políticos de la oposición, y que ahora la tarea principal de todos ellos es viabilizar las condiciones para la valorización del capital y la reinserción en la globalización. Evidentemente hay resistencia a esa transformación de los partidos en la oposición, por eso las polémicas y las divisiones en los principales partidos de la izquierda subcontinental, el Partido dos Trabalhadores de Brasil (PT), el Partido Socialista de Chile (PS), el Partido de la Revolución Democrática de México (PRD), la Izquierda Radical en Venezuela (IR), polémicas que giran alrededor del carácter de su oposición, y de la urgente necesidad de una definición estratégica que aún no tienen.

Lo anterior no significa que la política y la democracia hayan perdido interés para los gobiernos y para la sociedad civil progresista. Significa que en los esfuerzos de redemocratización de los últimos años, en realidad ha avanzado más el interés por reinstitucionalizar las vida política. Preocupa mas el orden, la estabilidad y la creación de instituciones funcionales que la democracia política. La real preocupación del equipo de Fernando Henrique Cardoso, en Brasil, o de Ernesto Zedillo en México, con las distancias que separan ambas situaciones, por ejemplo, no ha sido la ausencia de democracia o la inestabilidad de la democracia. La preocupación es no haber logrado crear las instituciones adecuadas para la gobernabilidad, para el control social y político, y para canalizar los conflictos en torno de un eje de autoridad estatal y una funcionalidad política, aun cuando sea autoritaria.

Por el contrario. En lugar de profundización democrática, en América Latina se vive un proceso de desgaste de las instituciones clásicas de la democracia liberal y de religitimación de viejas instituciones autoritarias tradicionales. Ni congresos nacionales ni partidos políticos parecen contar con la bendición de las autoridades ni con el apoyo activo de la población. Eso ha permitido fenómenos como el del populismo autoritario de un Fujimori destructor de las instituciones democráticas, o la crítica constante de Cardoso a las discusiones del congreso o a la oposición de centro y de izquierda, así como su reivindicación de una alianza conservadora con las oligarquías tradicionales (con el poder de Antonio Carlos Magalhaes); el estancamiento de la apertura democrática en México en beneficio de una tecnocracia prepotente y de viejos caciques oligárquicos en los Estados del sur del país. En realidad eso ha permitido a los presidentes gobernar con gran desprecio por las instituciones de la democracia (los congresos y los partidos políticos), así como las tentativas de sustituir el juego político democrático por otras formas de inclusión burocrática de empresarios, sectores controlables de trabajadores urbanos y rurales, de campesinos y de clases medias en las decisiones del Estado, tales como los consejos de concertación, consejos consultivos y programas de solidaridad. Eso está atrás, por ejemplo, de la grave crisis histórica de la partidocracia en Venezuela, democracia de dos partidos que se alternaban el poder sin permitir la participación popular; crisis que se expresó en la elección reciente de un presidente no institucional ni partidista, proveniente de las filas del ejército y anterior protagonista de una rebelión militar contra las instituciones: Hugo Chavez, cuyo programa principal es precisamente una refundación del Estado y la creación de nuevas instituciones que desplacen al congreso, los partidos tradicionales y los diputados.

El gran problema para el poder en América Latina es entonces la débil implantación y la inestabilidad de las instituciones actuales, inestabilidad que representa la preocupación principal de los inversionistas externos y de los empresarios internos. Es la crisis institucional lo que preocupa tras la fachada redemocratizadora. La democracia es una frase legitimadora para una política que busca imponer instituciones autoritarias y clientelares que no tienen nada de democrático.

La profundización de la democracia en términos de representación, así como en formas de democracia directa y participativa significa mayor intervención, presencia, poder de los grupos populares alternativos y en ese sentido se sitúa contraria a la legitimación de los grupos gobernantes neoliberales. De hecho en los últimos años han surgido importantes experiencias de reorganización democrática institucional a nivel de luchas parciales o gobiernos locales que no han sido recuperadas por las políticas estatales de los gobiernos nacionales precisamente porque su recuperación iría en contra de la institucionalización conservadora del orden. En ese sentido se ha despreciado la experiencia de los consejos de presupuesto participativo de varios Estados y municipios de Brasil (orçamento participativo), las experiencias del nuevo gobierno local en megalópolis Argentina, Montevideo y México, las propuestas de autonomía política de los indígenas en México, y las experiencias de organización local de las pasadas revoluciones de Panamá, Nicaragua y El Salvador de los años setenta y ochenta. El resultado ha sido la renovación de las viejas instituciones no democráticas que hacen parte de la cultura nacional tradicional.

Atrás del discurso sobre renovación democrática que utilizan los gobernantes de América Latina para concordar con la tercera ola democrática mundial y con la demanda de las organizaciones e instituciones internacionales, lo que interesa realmente es el orden y la estabilidad. Existe una obsesión de los gobernantes latinoamericanos por la gobernabilidad. Pero se trata de una gobernabilidad no democrática que sigue las recomendaciones del Banco Mundial, de aplicar políticas que controlen la resistencia social a la aplicación del ajuste estructural. Es una gobernabilidad que procura retomar la capacidad de control social y político, y no el canalizar los esfuerzos nacionales hacia una profundización y un perfeccionamiento de la democracia. En ese contexto, la democracia es propiedad de los tecnócratas, y los partidos existen como reguladores y administradores de la política. La gobernabilidad es la procura de estabilidad y orden en um proceso de reforma neoliberal del proyecto nacional. Los compromisos, negociaciones, consensos y reacomodos entre los grupos dominantes de la sociedad tienen que efectuarse en causes institucionales, lo mismo que la participación y la resistencia de los partidos y las organizaciones populares. Por ello la gobernabilidad está definida como una política conservadora de Estado orientada a una manipulación estatal de la sociedad civil.
 

La sociedad civil

La lucha del nuevo Estado político de la globalización y de los empresarios neoliberales contra el anterior Estado desarrollista y regulador de la acumulación se vistió del ropaje de la defensa de la sociedad civil frente a un Estado opresor. Intelectuales como Fernando Calderón y Mario dos Santos dieron por hecho el paso histórico de una "matriz estadocéntrica" a una "matríz societal" en los nuevos procesos de democratización (10). En la perspectiva de las organizaciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional también se aludía al importante proceso "societal" de reducción del Estado y aumento del mercado. En los programas de reforma neoliberal de nuestros países se destacó el hecho de una nueva fase histórica dinamizada por el mercado en donde el Estado se limitaba al papel de guardían de los contratos mercantiles y a la protección de los marginales. El argumento, elevado a la categoría de crear nuevas Secretarías de Reforma del Estado (veáse el caso de Brasil con Bresser Pereyra) era que un Estado fuerte no tenía que ver con el viejo Estado propietario y regulador, y que la eficiencia del mercado era insustituible, por lo que el papel del Estado debía ser apoyar la renovación productiva, el aumento de la productividad de las empresas y otorgar servicios eficientes ya no a los ciudadanos, sino a los clientes consumidores. Las inquietudes críticas de parte de los trabajadores sobre el papel opresor del Estado y por la extrema corrupción y clientelismo semicorporativo, que surgieron en los movimientos sociales de los años cincuentas y sesentas fueron olvidadas y sustituidas por las nuevas inquietudes por reivindicar a la sociedad civil de la avalancha empresarial interna y del pensamiento neoliberal mundial.

Se trata de una interpretación particular y erronea de la noción de sociedad civil. La concepción que asume como sociedad civil a todas las expresiones sociales organizativas e institucionales que no forman parte directa del Estado y que hace de eso el eje de una oposición fundamental cierra los ojos ante las propias contradicciones del Estado y de la propia sociedad civil, en la intención de crear un interés común único imaginario. En realidad la sociedad civil incluye las expresiones no estatales de una sociedad con intereses básicos contradictorios, la mayoria de los cuales se expresan también como intereses políticos diferentes en el propio Estado. Así, la sociedad civil está formada por distintas clases y grupos sociales en lucha entre sí y que disputan la dominación y la hegemonía cultural y política del Estado sobre la propia sociedad civil.

No obstante hay un grado en que todas las clases y grupos sociales tienen interés en disminuir la intervención preponderante del Estado en la sociedad. Colocar límites al Estado en su intervención, exigir las condiciones de una expresión mayor y más libre de los intereses, las organizaciones, las instituciones, los actores, las publicaciones, las ideas, los valores y las políticas de los grupos sociales frente al Estado puede ser del interés general de todas las clases de la sociedad en un momento dado. Eso no autoriza, sin embargo, a considerar que el eje de la oposición moderna pasa por una contradicción esencial entre el Estado como tal y la sociedad civil como tal, como si existiera un único interés en el Estado y un único interés en la sociedad civil. En un momento dado el Estado puede en realidad estar oprimiendo la expresión plena de los intereses de algunos de los grupos sociales y viabilizando la expresión de otros, y la lucha por una matríz societal podría significar una demanda de algunos de los grupos dominantes para construir su hegemonía, y no siempre un mayor desarrollo del propio conflicto de clases o del interés de las clases populares.

La cuestión ahora es en qué medida el Estado actual oprime la expresión real de los diversos intereses sociales?. Y en ese sentido cabe subrayar que el Estado histórico de América Latina, el antiguo Estado desarrollista intervencionista con su cauda de instituciones autoritarias de carácter nacional y de interés social, representa un obstáculo para la afirmación plena de los nuevos intereses empresariales dominantes (dado que los viejos intereses empresariales se servían del Estado desarrollista, incluso la burguesía histórica de la mayoría de los países fue amamantada por el Estado). La ideología antiestatista hoy está pensada para permitir una acumulación sin regulación estatal y una política que dé primacía a la valorización del capital transnacional sobre el interés de incrementar el salario y el empleo de los trabajadores. Por ello la concepción de sociedad civil de estos empresarios transnacionales es la del mercado, es decir de un conjunto de individuos aislados y atomizados, cuyo interés común pasa por su vínculo al mercado. Es en realidad una sociedad de consumidores aislados y más que nada de vendedores de fuerza de trabajo barata, precarizada, especializada y no especializada.

Hoy dia, por parte de los trabajadores y los demás grupos sociales de tipo popular también existe un interés en disminuir el control autoritario del Estado sobre las empresas públicas, los sindicatos, los contratos colectivos, los salarios, la legalidad o ilegalidad de las luchas sociales, la existencia de las organizaciones sociales, políticas, culturales (el "registro"de las mismas que significa poder de parte del Estado para legalizar o ilegalizar). Décadas de corrupción, corporativismo, semicorporativismo y clientelismo burocrático en prácticamente todos los países de la región han creado un interés en las luchas de los trabajadores para liberarse del poder opresor y controlador del Estado, que también se expresa como lucha por dar mayores espacios a la sociedad civil, tal como planteó Ruy Mauro Marini hace más de una década:
 "La experiencia de los pueblos latinoamericanos les ha enseñado que la concentración de poderes en manos del Estado, cuando éste no es suyo, sólo refuerza la máquina de opresión de la burguesía. Debilitarlo hoy, restarle fuerza económica y política, no puede, pues, sino interesar en el más alto grado al movimiento popular, siempre y cuando ello implique la transferencia de competencias, no a la burguesía, sino al pueblo. Por ello frente a la privatización o la simple estatización, el movimiento popular plasma sus intereses en la propuesta de autogestión y por la subordinación de los instrumentos de regulación del Estado a las organizaciones populares" (11) .


 Hoy día son notorias las expresiones de la sociedad civil, tanto en el movimiento de los Sin tierra en Brasil, como en el movimiento indígena en Ecuador, Bolivia y México. Incluso en Cuba, donde durante mucho tiempo se obstaculizó la expresión independiente de los trabajadores, ha florecido la sociedad civil (12)

Pero el nuevo Estado político de la globalización también tiene políticas específicas para la sociedad civil, para crear organizaciones e instituciones de la sociedad civil manipuladas y controladas por el Estado, en nombre de la sociedad civil, lo mismo que las corporaciones privadas y las grandes empresas tienen interés en incidir en dichas organizaciones para consolidar su dominio y su influencia hegemónica. En ese sentido el Estado y las clases y grupos dominantes buscan crear una sociedad civil ad hoc, que apoye sus intereses y sus políticas de forma de lograr una aceptación social a las mismas y una inserción profunda de los nuevos hábitos del mercado en la sociedad.

En América Latina han proliferado movimientos de la sociedad civil, articulados o desligados del Estado. Se trata de expresiones de organización y desarrollo político cultural de los distintos segmentos colectivos de la sociedad: mujeres en lucha por sus derechos de género y contra la violencia, jóvenes por un empleo y un futuro con mayores espacios de cultura, educación y ocio, indígenas en demanda de autonomía y de reconocimiento, estudiantes en defensa de la universidad pública y gratuita, ciudadanos preocupados por el incremento de la violencia del Estado y de las mafias y grupos de narcotraficantes, colonos y pobladores de barrio que luchan por reconocimiento y servicios, etc.

En estas expresiones de la sociedad civil están surgiendo experiencias y proyectos de convivencia democrática colectiva que son la base de una futura reforma del Estado que abra los espacios de la participación popular frente a los sistemas cerrados de representación. Pero para ello se debe tratar de una sociedad civil que asuma su necesaria transformación y renovación. Una sociedad civil que experimente nuevas formas de relación interna y de relación con el poder. Una reforma radical del poder y una refundación del Estado político nacional que tenga trascendencia podrá recoger la experiencia y la fuerza de esta sociedad civil. Esa nueva sociedad civil tendrá que aprender a superar el nivel local de sus luchas, tendrá que superar incluso la propia noción de exclusión social, para dar lugar a estrategias de unidad de los excluidos y de hegemonía social y política que permitan construir esa unidad y tener consciencia de que la lucha social de la nueva sociedad civil es algo más que una lucha ética de los excluidos: es una lucha política nacional (es decir, en la cual los excluidos se necesitan aliar con los trabajadores incluidos, con los ciudadanos integrados pero democráticos) por acumular fuerzas, por influir y transformar el Estado, para modificar su estructura y orientación. Los movimientos de los excluidos que a su vez excluyen a sectores progresistas de la sociedad porque no están en el mismo grado de precarización o de apartamiento que ellos, no tienen futuro ni capacidad de dirección nacional real. La noción de sociedad civil no debe ser excluyente sino una noción renovada de lucha conjunta y nacional por recuperar la influencia y dirección de los trabajadores en el Estado de la globalización del capital,una lucha que lo transforme hacia un otro Estado político de la nueva mundialización progresista.


NOTAS

(1) Fiori, José Luis, 1994 "Ajuste, transição e governabilidade: o enigma brasileiro", en Fiori José Luis e Maria da Conceição Tavares, Desajuste global e modernização conservadora. São Paulo: ed. Paz e terra.
(2) Ver Eli Diniz y Sergio Azevedo (orgs.), Reforma do Estado e democracia no Brasil, Brasil, Ed. UnB-ENAP, 1996. Especialmente los capítulos: "Gobernabilidad, democracia y reforma del Estado: los desafios de la construcción de un nuevo orden en el Brasil de los años 90", "El juego presupuestario de la Unión: relaciones Ejecutivo-Legislativo en la tierra del pork-barrel", "La independencia del Banco Central: administración o política?".
(3) Haroldo Dilla Alfonso, "Cuba: el curso de una transición incierta", en Socialist Register, Canadá, abril de 1998.
(4) Véase el libro de Carlos Vilas (coord.), "Estado y políticas sociales despúes del ajuste. Debates y alternativas"., México-Venezuela, Ed. UNAM-Nueva Sociedad, 1995.
(5) Joachim Hirsch, ibidem, y Lucio Oliver Costilla, ibidem.
(6) Norbert Lechner, La crisis del Estado latinoamericano, FLACSO, México, s/f. Véase también, Norbert Lechner (comp.), Estado y política en América Latina, Ed. Siglo XXI, 1981.
(7) En este sentido resulta importante la opinión de los investigadores británicos de la Universidad de Essex, Christinan Anglade, El proceso de rendición de cuentas en América Latina; y Joe Foweraker, La tercera Ola en América Latina, presentados en el Coloquio "Una Agenda para el año 2000, Diálogos con la Universidad de Essex, FCPyS, UNAM, el 25 de noviembre de 1999. Mimeo.
(8) Véase Robert Dohl, Political oppositions in western societies.New York, Ed. Dahl, 1999.
(9) Se puede tener una visión de conjunto en el libro de Carlos Vilas, ibidem. También se puede consultar el estudio sobre seguridad social en Panamá y en América Latina, en la revista Tareas, No. 102, Panamá, mayo-agosto, 1999.
(10) Véase Fernando Calderón y Mario Dos Santos.Hacia un nuevo orden estatal en América Latina. Veinte tesis sociopolíticas y un corolario de cierre.México, Ed. Fondo de Cultura Económica, 1990.
(11) Ruy Mauro Marini, "La lucha por la democracia en América Latina", en Cuadernos Políticos, No. 44, México, junio-diciembre, 1985, p.10.
(12) Véase Haroldo Dilla, Virtudes e infortunios de la sociedad civil cubana, Revista NACLA, Estados Unidos, Sin número, 1998.


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