Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales

Políticas públicas (Análisis de)
Rocío Valdivielso del Real
Universidad Nacional de Educación a Distancia

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El estudio de las políticas públicas se caracteriza por una curiosa anomalía: los investigadores se hallan divididos, no sólo por las metodologías, sino también por la misma definición del objeto de estudio. Precisar cuáles son los elementos constitutivos de una política pública constituye, en efecto, una tarea más bien compleja tanto a nivel teórico como operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos "padres fundadores" de la disciplina: para Lasswell y Kaplan (1950, p. 32), una política es "un programa proyectado de valores, fines y prácticas", mientras que según Lindblom (1959, p. 86), el policy making "es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones". El acento puesto sobre el control orgánico y programado de la intervención pública, implícito en la primera definición, se atenua hasta desaparecer en la segunda, más ligada en cambio a aspectos como el ajuste ininterrunpido de los fines, la adaptación recíproca o la negociación.

 La tensión entre estos elementos aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes -si bien con intensidades variables- en cada policy ha dado lugar a una serie de definiciones generadoras a su vez de los distintos planteamientos analíticos. Al pluralismo de las definiciones de política pública corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologías aplicadas al ámbito de la disciplina en el que hallamos términos recurrentes como policy studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public policy.

 También en el plano empírico la determinación de la unidad de análisis constituye una fase de la investigación especialmente delicada. En efecto, una política pública no es un fenómeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido (Heclo 1972, p. 84). La primera tarea del investigador es, por tanto, de tipo casi hermenéutico, y consiste en delimitar "qué soluciones a qué problemas" se hallan asociadas en un contexto determinado, a la intervención pública en un determinado sector. (Scharpf, p. 349).

 Ligado a la elección de los criterios a seguir para delimitar los contornos de una determinada política pública, aparece el tema de la detección de los actos significativos que revelan su presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples declaraciones de intención, la introducción de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la institución de una estructura burocrática ad hoc, debemos contestar afirmativamente. En cambio, si se es más estricto, exigiendo la realización efectiva de iniciativas coordinadas, entonces sólo una pequeña parte de la intervención pública superará la prueba. La decisión de situarse entre estos dos extremos no es sólo un problema formal, sino que se relaciona con una serie de opciones estratégicas para el desarrollo de la investigación. La frontera entre la ausencia y la existencia de una política pública constituye, en efecto, una zona extremadamente interesante, ya que la elaboración teórica también nos permite decir algo sobre las "no políticas", como indica implícitamente la definición de Dye, según el cual todo lo que los Gobiernos deciden o no hacer constituye una política pública (Dye, 1975; también Bachrach y Baratz, 1963).

 Por tanto, no es de extrañar que un marco de estudio definido tan genéricamente, haya dado lugar a una gran variedad de aproximaciones teóricas y empíricas que pueden dificultar un tratamiento más o menos unitario. A pesar de ello sí que podemos considerar que existen algunas características distintivas que permitirían el hablar de especialidad o disciplina.

 En primer lugar, resulta claro que la preocupación esencial en este tipo de análisis se centra en los problemas a los que la intervención de los poderes públicos intenta dar respuesta. Por lo cual, no se trata tanto de preocuparse de las características propias de las instituciones, de la normativa, o de los grupos presentes, como de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a la adopción y puesta en práctica de una política pública.

 De esta manera, el análisis de políticas públicas permite una cierta utilización prescriptiva, y desde este punto de vista, estamos probablemente describiendo algo que ha existido desde tiempos remotos, es decir, la capacidad de asesoramiento al decisor. No cabe duda que tal menester se ha ido sofisticando a lo largo de los años, pero la novedad reside en que desde finales de los sesenta se ha dado un desarrollo diverso y una ampliación de su objeto de estudio: del análisis de la decisión y sus implicaciones, al estudio de las acciones que se derivan de la misma y sus efectos sobre el planteamiento original. Pasar de la preocupación por la decisión a la preocupación por la acción, plantearse esencialmente la acción implica preguntarse por el papel que juegan los diversos protagonistas de la misma, sus intereses e interacciones, relativizando el papel del decisor público, su estatuto y su proceso de selección (Friedmann, 1987, p. 179).

 Por otra parte, el análisis de políticas públicas permite superar planteamientos formalistas o institucionalistas, debido a su capacidad de explicar "en lo concreto" el rumbo y las limitaciones de los procesos de actuación de los poderes públicos. Pero es, sobre todo, su potencialidad prescriptiva la que sobresale en momentos como los que vivimos, en los que muchos de los instrumentos analíticos y operativos de nuestros sistemas políticos se nos aparecen como demasiado "simples" para dar respuesta al evidente y repetidamente mencionado aumento de las dificultades de gobierno en sociedades cada vez más complejas y fragmentadas (Ruffolo, 1986, p. 43).

 Es evidente que desde otras perspectivas de análisis se pueden decir muchas cosas sobre actores (análisis de sociología de la administración...), sobre instituciones (análisis sobre el gobierno y el parlamento y sus procesos de decisión,...), sobre leyes o reglamentos (derecho constitucional, derecho administrativo,...), pero aquí sólo nos interesan tales informaciones en tanto y en cuanto podamos determinar como se han relacionado los diversos factores para dar el tipo de resultado o actuación que precisamente se quiere analizar.

 De esta forma, destaca también en la perspectiva del análisis de políticas públicas el elemento de interdisciplinariedad. No cabe duda de que, en buena parte, la perspectiva o disciplina desde la que se hace el análisis influirá en la determinación de cúal, de entre las aproximaciones posibles dentro de la escuela de análisis de políticas públicas , se ésta utilizando. Pero ello no puede confundirse con la necesidad de todo analista de políticas públicas de utilizar informaciones y datos procedentes de diferentes campos y de valorar los factores que han estado presentes en la decisión tomada, y que sin duda son al mismo tiempo económicos, políticos, jurídicos, técnicos, organizativos o culturales. Esa mezcla de saberes y técnicas resulta relevante en la formación de esos analistas, siendo además pertinente una más profunda especialización en aquel campo específico (transportes, industria, sanidad, agricultura, políticas sociales...) que se escoja como ámbito primordial de trabajo.

 Pero su fuerza sería, al mismo tiempo, su debilidad, al no poder fácilmente conseguir pasar de esos análisis empíricos a criterios de validez más universal. No resulta fácil construir categorías generales con fragmentos de ejercicio de poder, actores con nombres y apellidos, y un proceso de selección de lo importante o de lo marginal en que ha tenido mucho que ver el analista y su mismo proceso de conformación de la política que "él" quería estudiar. A pesar de ello, intentos sí ha habido, y entre ellos uno de los más relevantes ha sido el que, desde una perspectiva precisamente comparativa, se planteó relacionar los llamados policy styles o estilos de formulación y puesta en práctica de políticas públicas en distintos países de la Europa Occidental (Richardson, 1982).

 Por tanto, en esta aproximación crítica y una vez valorados algunos puntos que plantea el análisis de las políticas públicas, acordaremos que el análisis de las mismas es una ciencia social aplicada que usa la razón y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones a los distintos problemas públicos. Además de usar la razón y la evidencia, sigue ciertos procedimientos y métodos de investigación con la finalidad de producir razonamientos racionales sobre políticas públicas. (Dunn, 1981, p. 34 y 35).

 Por ello, no hay que dar por supuesto ningún problema público, ya que el sentido común es de poca ayuda cuando nos enfrentamos con temas tan complejos. De hecho, hay que señalar cuatro importantes características de los problemas públicos:

 Interdependencia. Los problemas públicos de un área frecuentemente afectan a problemas de otras áreas. Los problemas públicos no son independientes, son parte de un sistema de condiciones externas que producen insatisfacción a diferentes segmentos de la comunidad. Los problemas difícilmente pueden ser resueltos usando un enfoque analítico (es decir, un enfoque que separe los problemas en diversos elementos o partes), ya que es raro que un problema pueda ser definido y resuelto independientemente de otros. Un sistema de problemas interdependientes requiere un enfoque holístico, es decir, un enfoque que vea a los problemas inseparables y no medibles de forma separada del resto del sistema de problemas del que forman parte.

 Subjetividad. Las condiciones externas que hacen que un problema aparezca es definida, clasificada, explicada y evaluada de forma selectiva. Aunque por un lado los problemas pueden ser objetivos (por ejemplo, la contaminación del aire puede ser definida en términos del nivel de gases y partículas en la atmósfera), los mismos datos pueden ser interpretados de diferentes formas. En el análisis de políticas públicas no hay que confundir situaciones problemáticas con problemas públicos, ya que éstos son construcciones mentales que aparecen al transformar la experiencia a través de los juicios humanos.

 Artificialidad. Los problemas públicos sólo son posibles cuando los seres humanos hacen juicios sobre la convivencia de alterar alguna situación problemática. Los problemas públicos son producto de los juicios humanos subjetivos, son construcciones sociales, mantenidos o cambiados socialmente. No existen de forma separada de los individuos o grupos que los han definido, lo que significa que no son estados naturales de la sociedad.

 Dinámica. Existen tantas soluciones diferentes para un problema como definiciones de ese problema. Las soluciones de los problemas pueden quedar obsoletas incluso si los problemas a los que se refieren todavía están vigentes (Dunn, 1981, p. 99 y 100).

 Por tanto, para analizar el proceso de las políticas públicas resulta de utilidad descomponer el objeto de estudio en una serie de etapas a través de las cuales un problema público puede pasar. La división en etapas del proceso de las políticas públicas es un ejercicio teórico para el análisis, por eso diferentes autores presentan un número distinto de etapas, que pueden ir desde las cinco de Jones (1984) y Starling (1988), hasta las nueve que aquí se presentan, siguiendo a Hogwood y Gunn (1981).

 Formación de la agenda de actuación de los poderes públicos. Implica la identificación y anticipación de los problemas u oportunidades de intervención pública que sugieren la necesidad de actuar. Un problema público es una demanda, una necesidad o una oportunidad de intervención pública, el cual -una vez identificado- deben ser seguido a través de una acción pública (Jones, 1984, p. 58).

 Clasificación de los problemas o filtración de los problemas. Una vez que un problema ha sido identificado y se considera que una decisión es necesaria, la cuestión que surge es cómo esa decisión debe ser tomada: )Debe ser dejada al proceso político y administrativo normal o debe realizarse un análisis específico?. Esta etapa suele ser desatendida en los procesos de realización de políticas públicas, pero si la filtración de problemas se realiza, implica efectuar una elección consciente con criterios explícitos sobre los asuntos que deben ser tratados con la capacidad analítica disponible en la organización.

 Definición de problemas. Una vez que un problema o asunto público ha sido identificado, normalmente se requiere una posterior definición. Esto puede realizarse en términos subjetivos o con un análisis "objetivo". Frecuentemente, lo que se define como "un problema" es en realidad una combinación de problemas que necesitan ser separados e identificados. Cuando es posible, los problemas deben ser medidos a la vez que identificados, ya que hay diversas ventajas en la cuantificación. De todas formas, la identificación de un problema no significa que el mismo existe, se debe intentar explicar cómo ha surgido y qué combinación de causas y efectos actúan.

 Previsión (análisis de prospectiva). Frecuentemente es posible y necesario prever cómo una situación se va a desarrollar. Puede ser incluso de utilidad especular sobre posibles alternativas, dando diferentes supuestos sobre el desarrollo de los problemas y las políticas públicas.

 Establecimiento de objetivos y prioridades. El establecimiento explícito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en el proceso de realización de políticas públicas. Un enfoque más analítico debe enfrentarse a dos cuestiones: qué es lo que está tratando de hacer y cómo se será cuando se haya hecho. Debido a que generalmente existe una brecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, es necesario identificar los factores limitantes más importantes. En las organizaciones o programas grandes y con múltiples propósitos puede ser necesario también examinar las prioridades relativas de varios objetivos que compitan por recursos limitados. De todas formas, la indefinición de objetivos en las políticas públicas no siempre tiene consecuencias negativas, ya que esa misma libertad de movimientos puede, a veces, resultar positiva desde el punto de vista de la obtención de resultados (Blau, 1973).

 Análisis de las alternativas. Generalmente existen varios caminos posibles para tratar de alcanzar un objetivo (o conjunto de objetivos). Las alternativas son las posibles líneas de acción que pueden contribuir a conseguir los objetivos y, de esta forma, a la resolución de un problema público. De las distintas líneas de actuación deben establecerse las consecuencias positivas y negativas, y los apoyos que se conseguirían para las mismas, además de información sobre las restricciones legales, políticas y económicas. Una crítica común es que sólo las opciones que tienen apoyos dentro de la organización son consideradas. Sin embargo, un análisis más independiente ayudaría a identificar un número más amplio de posibilidades.

 Implantación de políticas, seguimiento y control. Cuando una opción surge de la fase anterior es generalmente necesario formular y comunicar la política pública resultante y diseñar con más detalle el programa. La implantación debe ser vista como una parte del proceso de políticas públicas, ya que la interacción entre la elaboración y la implantación de políticas es generalmente muy compleja. Para una implantación efectiva es esencial que los posibles problemas se consideren antes que la implantación, y que los procedimientos adecuados sean diseñados en el programa. Una vez que una política, y los programas relacionados con la misma, ésta en marcha, suelen existir intentos de realizar un seguimiento de su progreso para verificar si la ejecución real se ajusta a la prevista. En la práctica, el seguimiento puede ser inespecífico y sin estructuración, o puede ser riguroso y analítico. Un enfoque más analítico implica comparar los progresos reales con los planes diseñados en las etapas anteriores. Cuando el análisis demuestra que el programa no se ésta desarrollando de acuerdo al plan, pueden ser necesarias acciones para remediar esta situación. La implementación es donde la Burocracia desempeña la función más importante. La Burocracia "ejecuta" las decisiones tomadas previamente por el nivel de decisión política, intentando hacer realidad los objetivos previamente fijados.

 Evaluación y revisión. En cierto punto puede realizarse una revisión de la política. Esta pueda implicar preguntarse si la política ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de la actuación pública, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuación pública no son totalmente determinables o conocidas antes que se realice. Además, no todas las consecuencias de una actuación pública fueron intencionadas o anticipadas. La información sobre las consecuencias de una política pública se produce antes y después de que la misma haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluación depende de la previa especificación de los efectos esperados y de haber diseñado el programa de tal manera que permita emplear una o varias técnicas de evaluación, sin ello será difícil o imposible determinar si el programa está funcionando como se deseaba. La evaluación debe considerar también si la política todavía merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada.

 Mantenimiento, reemplazo o terminación de políticas. Generalmente es difícil terminar o reemplazar una política, incluso si ser ha decidido hacerlo (Behn, 1978; De León, 1987). Las posibilidades de un reemplazo o terminación de una política pública aumentan si esa posibilidad fue diseñada desde el comienzo. El cumplimiento de una política pública es el grado en el que los efectos de la misma contribuyen a la consecución de los objetivos. La información sobre el cumplimiento de una política pública puede ser utilizada para desarrollar nuevas alternativas de acción o para reestructurar los problemas públicos. (Dunn, 1981, p. 44 y 45).

 Hay que señalar que esta lista no pretende ser una descripción de lo que realmente le pasa a cada problema o asunto público, más bien es un marco para organizar la comprensión de lo que pasa y no pasa. El proceso de las políticas públicas puede no estar acabado. Por otro lado, las líneas divisorias entre las diferentes etapas son artificiales y no siempre tienen el mismo orden. Las fases pueden superponerse, cambiar su secuencia cronológica o no aparecer nunca a lo largo del proceso (Hogwood y Gunn, 1991, p. 4 y 10 y 24).



BIBLIOGRAFIA
 
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