Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales

Ciudadanía europea   
 
Javier A. González Vega
Universidad de Oviedo

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La profundización del proceso de integración europea,encarnado por las Comunidades Europeas y la actual Unión Europea (véase Comunidad Europea, Europeismo, y Unión Europea), transcendiendo a los rasgos dominantemente económicos que han caracterizado fundamentalmente hasta el momento su realización, encuentra en el proyecto de ciudadanía europea su exponente más significativo. A través de esta propuesta se trata alterar sustancialmente el sentido y el ritmo de la integración comunitaria articulando un concepto jurídico-político a través del cual la persona humana dote de sentido a la integración comunitaria (véase Integración política). La ciudadanía europea supone la introducción en el Derecho Comunitario de una perspectiva del ciudadano no exclusivamente económica : hasta este momento, el nacional de un Estado miembro de la Comunidad era contemplado como un agente económico, como uno de los factores de producción cuyo desplazamiento en el espacio intracomunitario era necesario liberalizar eliminando los obstáculos que impidieran la libre circulación de la fuerza de trabajo. En este orden, la libre circulación de las personas que consagran los arts. 39-52 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, TCE) lo es en su condición de "trabajadores"; la libre residencia se facilita inicialmente en la medida en que se trate de trabajadores migrantes o de sus familiares directos o, ya en los años 90, de estudiantes, jubilados e inactivos cuyos medios de subsistencia estén asegurados, reduciéndose el riesgo de que su sostenimiento gravite sobre los sistemas de seguridad y asistencia social del Estado miembro en el que fijan su residencia. En cambio, con la afirmación de la ciudadanía europea se altera esta perspectiva para facilitar la inserción del ciudadano no sólo en la vida económica de la Comunidad, sino en la esfera social, cultural y política, contribuyendo junto con otros desarrollos -v. gra. reforzamiento del papel del Parlamento Europeo- al reforzamiento de la legitimidad democrática de la Unión Europea.

Esta construcción, imbuida de un inequívoco valor "propulsivo" en relación con el proceso de integración comunitaria y plasmada con desigual acierto en la propuesta oficial sometida por España a los restantes Estados miembros de las Comunidades Europeas en octubre de 1990 ("Hacia una ciudadanía europea"), sin embargo, va a ser drásticamente limitada, desproveyéndola de sus aspectos más ambiciosos en el desarrollo de la Conferencia intergubernamental sobre la Unión Política (1990-1991). Como resultado el proyecto de ciudadanía europea se transmuta finalmente en el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 : la "ciudadanía de la Unión Europea" -que no "ciudadanía europea"- positivizada en el TCE, merced a las modificaciones introducidas en él por el actual art. 8.B) TUE, configura un estatuto, de perfiles aún embrionarios que se articula en torno a las personas físicas en las que concurre la condición de nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea, a los que se atribuye el disfrute de un conjunto heterogéneo de derechos eminentemente propios del Derecho público, que habrán de ser garantizados tanto por las instituciones de las Comunidades como por cualesquiera de sus Estados miembros. Sobre este incipiente estatuto, las modificaciones introducidas por el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997 -en vigor desde el 1 de mayo de 1999- se han limitado modestamente a incorporar dos nuevos derechos a aquél.
 

1.-Aspectos generales. Dejando de lado antecedentes más remotos, los orígenes de la ciudadanía de la Unión enlazan tanto con el proyecto de Tratado de la Unión Europea de 1984 como con un conjunto heterogéneo de iniciativas promovidas en los años 80 en el seno de las instituciones comunitarias a raíz de los "Informes Adonino" sobre la Europa de los ciudadanos y a través de las cuales se buscaba potenciar la identidad comunitaria (símbolos y señas de identidad europeas, modelo de pasaporte, etc.) y su relación más estrecha con los ciudadanos (propuestas sobre libre circulación y residencia de pensionistas, estudiantes; participación en elecciones al PE, etc. ). Su origen inmediato en cambio se sitúa en sucesivas propuestas española examinadas en los trabajos de la Conferencia intergubernamental sobre la Unión Política en la que se postulaba la formulación de "un estatuto personal e inseparable" en favor de los "nacionales de los Estados miembros", caracterizado por su eminente significado político y en virtud del cual se les atribuían derechos y deberes ejercitables en el interior del territorio de la Unión y excepcionalmente fuera de sus fronteras, propuesta que fue acogida en el Tratado de Maastricht de 1992.

La ciudadanía de la UE surge así vinculada a la idea de integración política europea, a la idea de una Europa política y no sólo económica, y se formaliza en el TUE, cuyo Preámbulo enuncia la resolución de las Partes de crear una “ciudadanía común a los nacionales de sus países”, y cuyo artículo 2 considera un objetivo de la UE. Su regulación se efectúa en la segunda parte del TCE, “Ciudadanía de la Unión, artículos 17 a 22, en los que se desarrolla esta figura y se precisan los derechos reconocidos. El estatuto que configuran estas disposiciones no ofrece un tratamiento sistemático de los derechos de la persona en el ámbito de la Unión Europea, pues el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona en sentido estricto no se contemplan en el ámbito de la ciudadanía de la Unión sino en el marco de las disposiciones comunes del TUE, como un principio básico de la Unión (artículo 6 TUE). Por otra parte, las reglas sobre la ciudadanía de la Unión aunque se benefician a todos los efectos de su naturaleza de normas del derecho comunitario –inclusive de la eventual tutela jurisdiccional ante los órganos jurisdiccionales de la Unión (Tribunal de Primera Instancia y Tribunal de Justicia)– al ubicarse en el ámbito del TCE, requieren en la mayor parte de los casos de medidas concretas de desarrollo por parte de las Instituciones comunitarias o de los Estados miembros. Por ello, el estatuto de la ciudadanía es esencialmente evolutivo de lo que dan prueba las facultades que se reconocen al Consejo para, a propuesta de la Comisión y previa consulta del PE, adoptar por unanimidad “disposiciones encaminadas a completar los derechos previstos…y recomendar su adopción a los Estados miembros con arreglo a sus respectivas normas constitucionales” y, consecuentemente, se impone a la Comisión el cometido de establecer periódicamente un informe en el que se detallen los progresos registrados en los diferentes aspectos de la ciudadanía europea (artículo 22 TCE).
 

2.- La condición de ciudadano de la Unión Europea. El artículo 17.1 TCE “crea una ciudadanía de la Unión” y establece que: “Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro.” De esta forma, el estatuto de ciudadano de la Unión se construye sobre la condición de nacional de un Estado, conditio sine qua non para el disfrute de la ciudadanía de la Unión. En consecuencia, esta condición se concibe como una cualidad superpuesta a la de nacional de los Estados miembros y en virtud de la cual se atribuyen a éstos un elenco de derechos ejercitables en el conjunto del territorio de la Unión e incluso en el exterior de la misma. La ciudadanía de la Unión se configura así como un estatuto complementario de la ciudadanía nacional y no como una nacionalidad común o una ciudadanía comunitaria excluyente o superadora de las nacionalidades de los Estados miembros. El Tratado de Amsterdam de 1997 lo ha concretado expresamente al introducir en la redacción primitiva del TCE (artículo 8 según la redacción dada al mismo por el Tratado de Maastricht) la precisión de que: “La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional” (artículo 17.1 TCE). En todo caso su caracterización en tales término supone una superación de la tradicional dicotomía nacional-extranjero (véase Extranjero (el) y lo Nacional)

La condición de nacional de un Estado miembro, elemento esencial en la conformación del estatuto de ciudadanía, no está definida por el TCE, sino que tal como explicita la Declaración nº 2 relativa a “la nacionalidad de un Estado miembro”, adoptada por la CIG 92, corresponde a los Estados miembros determinar quiénes sean sus nacionales fijando el presupuesto para el disfrute de aquélla (“… la cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate”). La competencia exclusiva reconocida a los Estados miembros en este ámbito sólo se ve temperada por la operatividad de las normas del Derecho internacional de los derechos humanos y por la eventual inoponibilidad a los restantes Estados miembros de una nacionalidad en la que no concurra el requisito de la efectividad, si bien en cuanto a esto último la jurisprudencia del TJCE ha tendido a limitar los poderes de apreciación de los Estados miembros al pronunciarse en relación con un caso de doble nacionalidad (STJCE de 7 de julio de 1992, “Micheletti y otros c. Delegación del Gobierno en Cantabria”, asunto C-369/90).
 

3.- Los derechos reconocidos. De acuerdo con la Segunda Parte del TCE a los ciudadanos de la Unión se les reconocen un conjunto de derechos y deberes específicos que se añaden a los ya contenidos en el Tratado con anterioridad (no discriminación, libre circulación de trabajadores, libertad de establecimiento, etc.). Los artículos 17 a 22 TCE, no obstante, guardan silencio sobre los deberes y explicitan los derechos, reconociendo el derecho de libre circulación y residencia, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y europeas, el derecho a la protección diplomática y consular, el derecho de petición ante el PE, el derecho a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo europeo y el derecho de comunicación con las instituciones y organismos comunitarios en la propia lengua oficial. Por otra parte, pese a la incoherencia sistemática, al elenco enunciado ha de sumarse por razones de orden sustantivo el derecho de todo ciudadano de la Unión a acceder a los documentos del PE, del Consejo y de la Comisión, contemplado en el artículo 255 TCE.

El derecho de libre circulación y residencia (artículo 18 TCE) se concreta en el derecho reconocido a todo ciudadano de la Unión a circular y residir en el territorio de cualesquiera de los Estados miembros, con las solas limitaciones derivadas de las exigencias del orden público y la seguridad de éstos. En relación con el derecho reconocido conviene destacar que constituye una ampliación al conjunto de los nacionales de los Estados miembros del derecho reconocido con anterioridad a las personas que desarrollaban una actividad económica en el mercado interior (libre circulación de trabajadores, derecho de establecimiento y libre prestación de servicios, Cfr. artículo 14 TCE). Lo que hasta ahora constituía un derecho exclusivo de los factores de producción, se desvincula del ejercicio de una actividad económica y se postula de la totalidad de los ciudadanos, siguiendo la evolución experimentada por las normas del Derecho comunitario que había tendido a expandir el conjunto de beneficiarios de aquél (directivas 90/364 y 90/365 sobre derecho de residencia de inactivos y pensionistas). El derecho reconocido en el artículo 18 TCE tiene un ámbito de aplicación ratione personae limitado a los ciudadanos de la Unión y se configura así como una norma especial en relación con el artículo 14 TCE, el cual, en el nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, reconoce un derecho de libre circulación de personas en el mercado interior, entendido aquél como supresión de controles en las fronteras interiores tanto de los ciudadanos de la Unión como de los nacionales de terceros países. Como afirma el Abogado General G. Cosmas (Conclusiones de 16 de marzo de 1999 en el asunto C-378/97,”Florus Ariël Wijsenbeek”), mientras que el artículo 14 TCE se relaciona con la creación de un espacio sin fronteras interiores, el artículo 18 es una disposición que contempla la libre circulación en su dimensión subjetiva, la del ciudadano de la Unión. A este respecto, el TJCE ha señalado que todo ciudadano de la Unión disfruta de los derechos y deberes previstos en el Tratado, entre ellos el establecido en el artículo 6 TCE (no discriminación) y puede invocarlos en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho comunitario (STJCE de 12 de mayo de 1998,”Martínez Sala”, asunto C-85/96).

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (artículo 19.1 TCE) se concreta en el derecho de todo ciudadano de la Unión a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida en las mismas condiciones que los nacionales. No obstante, el ejercicio de estos derechos por parte de los “ciudadanos europeos” requiere la adopción de normas específicas para su aplicación. De un lado, una normativa marco de naturaleza comunitaria tendente a establecer una reglamentación uniforme entre los 15 Estados miembros de cara a su disfrute; de otro, una normativa nacional –a adoptar por cada uno de los Estados miembros– en la que se concrete de conformidad con su legislación electoral las modalidades y particularidades en el ejercicio de tales derechos por parte de los ciudadanos de la Unión, respetando en todo caso tanto el contenido y espíritu del artículo 19.1 TCE, como las directrices concretadas en la normativa comunitaria de desarrollo.

En este orden, conviene consignar que ya ha sido adoptado el marco normativo comunitario de referencia para la ejecución de las disposiciones del TCE en este ámbito. En efecto, la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994 (DOCE L 368, de 31 de diciembre de 1994), al desarrollar el contenido del artículo 19.1 TCE confiere a los ciudadanos de la Unión el derecho a optar entre el voto en el país de origen o en el país de residencia y prevé la inscripción de los nacionales de los Estados miembros de la Unión en el censo electoral del Estado de residencia ajustándose a las mismas condiciones exigidas a los nacionales de dicho Estado. Por otra parte, la directiva también aborda el problema específico planteado en algunos Estados de la Unión en los que impera un sistema de voto obligatorio (Bélgica, Italia, etc.): en estos casos, de acuerdo con el principio de no discriminación, que alienta la normativa comunitaria, la obligatoriedad del sufragio también resultará exigible a los electores no nacionales que hayan solicitado su inscripción en el censo electoral, como consecuencia les serán en su caso aplicables las medidas disciplinarias previstas en la legislación nacional correspondiente para el caso de infracción del deber de sufragio.

Pese a este afán no discriminatorio presente en la normativa comunitaria, la Directiva 94/80/CE establece una primera excepción de carácter general relativa al ejercicio del derecho de sufragio pasivo –derecho a presentarse como candidato en los comicios–; recuérdese que precisamente esta cuestión constituyó uno de los aspectos más controvertidos en la configuración del estatuto de la ciudadanía europea y motivó en el caso de nuestro país la necesaria reforma constitucional, exigida por el Tribunal Constitucional en su declaración de 1 de julio de 1992 vista la manifiesta incompatibilidad existente entre el viejo tenor del artículo 13 de la Constitución española y el artículo 19.1 TCE. En este sentido, la Directiva de 1994 precisa que los Estados miembros podrán reservar o limitar en favor de sus propios nacionales el acceso a determinados cargos de elección que impliquen el ejercicio de la autoridad pública o la elección de una asamblea parlamentaria; solución ésta que concilia el reconocimiento del derecho de sufragio pasivo con las objeciones planteadas por algunos Estados en relación con la plena operatividad de este derecho habida cuenta de su sistema constitucional : es el caso de Francia en donde los representantes municipales forman parte del Colegio electoral que elige a los Senadores, de ahí que la reforma constitucional operada por la Ley constitucional de 25 de junio de 1992 con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht prevea el derecho de voto y la capacidad para ser concejales respecto a los residentes comunitarios pero prohibiendo que éstos puedan ser alcaldes y que participen en la elección de los senadores. Por otra parte, también se configura una excepción particular –operante tanto respecto del derecho de sufragio activo como pasivo– en relación con Estados miembros en los que puedan plantearse problemas específicos por el hecho de que en ellos residan más de un 20 % de ciudadanos de la Unión no nacionales, facultando a tales Estados para que, en su caso, limiten el derecho de sufragio activo y pasivo a aquellos electores no nacionales en los que concurran una serie de requisitos vinculados con la duración de su residencia. Esta excepción interesa directamente a Luxemburgo, Estado en el que concurre la circunstancia de contar con distritos electorales en los que la población foránea nacional de otro Estado comunitario alcanza esos porcentajes; es el caso de la población portuguesa allí asentada.

Pese a este elenco de excepciones, conviene destacar que la Directiva se basa en el principio de que toda excepción a las normas generales ha de estar justificada por problemas específicos de un Estado miembro. Por otra parte, con miras a evitar el desarrollo de normativas o prácticas nacionales que conculquen manifiestamente su espíritu abusando de las cláusulas de excepción se encomienda a la Comisión el deber de examinar la legislación y práctica estatales de desarrollo de la Directiva imponiéndole la obligación de emitir un informe sobre el particular antes de finales de 1998, momento en el cual, y sobre la base de la experiencia adquirida se procederá a la revisión de la normativa comunitaria en la materia.

La normativa marco comunitaria hasta aquí descrita precisaba un desarrollo por parte de los Estados miembros antes del 1 de enero de 1996. En España, la normativa electoral interna se adaptó a la Directiva 94/80/CE por la Ley Orgánica 1/1997, de 30 de mayo (BOE de 31 de mayo de 1997) que modificó la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. El retraso en la transposición provocó que un órgano jurisdiccional nacional (Sentencia del TS de Justicia de Valencia de 28 de junio de 1995) aplicara directamente la normativa comunitaria, a pesar de que parecía claro que no reunía las condiciones para gozar de efecto directo vertical. La norma española no hace uso de las restricciones al sufragio electoral activo y pasivo que posibilitaba la Directiva: los ciudadanos de la UE disponen de sufragio activo en España siempre que reunan los requisitos para ser elector exigidos en la LOREG y manifiesten su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España. Son asimismo elegibles salvo que hubieran sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen, hecho que tendrán que acreditar efectuando una declaración formal en tal sentido en el momento de la presentación de la candidatura. La Junta Electoral puede exigirles al respecto la presentación de un certificado expedido por una autoridad administrativa del Estado miembro de origen.

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 19.2 TCE) se concreta en el derecho de todo ciudadano de la Unión a votar y presentarse como candidato en las elecciones al PE en el Estado miembro en el que resida (véase Parlamento Europeo). De nuevo el ejercicio de estos derechos requiere una normativa comunitaria e interna de desarrollo. En este sentido, de conformidad con la prescripción contenida en el artículo 19.2 TCE, la Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993 (DOCE, L 329, de 30 de diciembre de 1993), fija las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales. El objetivo de la normativa comunitaria es aplicar los principios de igualdad y ausencia de discriminación entre los ciudadanos de la Unión, garantizando a los ciudadanos residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales la posibilidad de elegir el lugar de votación y las candidaturas, de conformidad con la normativa electoral y las disposiciones administrativas aplicables a los propios nacionales. Una de las cuestiones que se busca evitar en la normativa de referencia es la eventual duplicidad en la emisión del voto o en la presentación de candidaturas por parte de los ciudadanos europeos en tal situación. Con tal objeto, la directiva impone el deber de formular una declaración formal en la que el ciudadano afirma no incurrir en alguna de esas situaciones, creándose un mecanismo de intercambio de información entre las administraciones nacionales competentes y previéndose medidas sancionatorias con miras a reprimir comportamientos fraudulentos. Por otra parte, en cuanto al derecho de sufragio pasivo la directiva establece la acumulación entre las causas de inelegibilidad de los Estados de origen y de residencia, de forma que la facultad de presentación de candidaturas al Parlamento se verá manifiestamente limitada en el caso de Estados que adopten normativas sensiblemente diferentes en la materia. En cambio, en lo que respecta al ejercicio del derecho de voto, la directiva deja en libertad al Estado de residencia para establecer si la pérdida de este derecho en el Estado de origen produce o no efectos consecutivos en su propio ordenamiento.

La directiva, asimismo, regula el requisito relativo al periodo mínimo de residencia en el Estado de acogida de cara al ejercicio de los derechos de sufragio, estableciendo que el periodo exigido en otros Estados miembros –incluido el Estado del que el ciudadano es nacional– sea asimilado al exigido por el Estado del lugar de votación. Por otra parte, se prevé en la normativa comunitaria la facultad excepcional, en favor de aquellos Estados miembros en cuyo territorio residan ciudadanos europeos no nacionales en edad de votar en una proporción superior al 20 %, de no proceder a la aplicación de esta normativa. En España, la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo (BOE de 31 de marzo) incorpora al derecho interno las disposiciones de la Directiva 93/100/CE.

El derecho a la protección diplomática y consular (artículo 20 TCE) se concreta en la facultad que se reconoce a todo ciudadano desplazado en el exterior de la Unión Europea de acogerse a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro de la Unión. El derecho aquí reconocido interesa a una institución del derecho internacional, la protección diplomática y consular, caracterizada habitualmente por resultar operativa exclusivamente en relación con los propios nacionales (presupuesto de la nacionalidad de la reclamación). El TCE en cambio amplía el elenco de beneficiarios para prever la protección en el exterior por los Estados miembros de cualesquiera personas nacionales de un Estado miembro de la Unión. Ahora bien, conviene destacar las limitaciones que se contemplan en cuanto al contenido y ejercicio de este derecho: el mismo se vincula más bien al contenido jurídico material propio de la asistencia consular (una labor de ayuda y auxilio en situaciones de necesidad o desgracia que no presuponen un comportamiento de las autoridades locales contrario a las obligaciones jurídicas impuestas por el Derecho internacinal o por el Derecho interno) que al de la protección consular en sentido estricto; incluso tratándose básicamente de asistencia consular, el contenido actual del artículo 20 no comprende todas las funciones propias de ésta, por lo que es limitado o reducido; el derecho es de naturaleza subsidiaria por cuanto el derecho sólo se prevé para el caso de que el ciudadano no disponga en el territorio del país en el que se halle de servicios diplomáticos o consulares del Estado de su propia nacionalidad; es asimismo un derecho de naturaleza condicionada, al hacerse necesaria la conclusión de acuerdos entre los Estados miembros de la Unión y terceros Estados para facilitar el ejercicio de la protección, pues de otro modo un Estado ajeno a la Unión podría negarse a atender una solicitud de protección promovida por un Estado distinto del de la nacionalidad; por último, es un derecho de asistencia cuya salvaguarda no puede invocarse directamente ante los órganos jurisdiccionales, es decir, carece de efecto directo. En definitiva, el derecho a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares del Estado del que no es nacional parece limitarse estrictamente a la asistencia y ayuda en situaciones de necesidad y, como máximo, al desarrollo de gestiones iniciales frente a un comportamiento ilícito del Estado extranjero, pero sin que alcance en ningún caso al ejercicio de acciones de reclamación internacional, las cuales deberían recabarse del Estado del que el ciudadano es nacional.

La protección diplomática y consular regulada en el Tratado de Maastricht debería haberse concretado y garantizado antes del 31 de diciembre de 1993 mediante el establecimiento entre los Estados miembros de normas y negociaciones internacionales. Antes de esa fecha, las normas reguladoras del contenido de la protección se limitaron a unas Líneas directrices para la protección de los nacionales CE no representados –adoptadas en el seno de la PESC por el grupo “ad hoc” de Protección Consular– que contemplaban los supuestos de protección consular en caso de fallecimiento, accidente o enfermedad grave, detención o encarcelamiento, violencia y repatriación de nacionales en situación de dificultad. Con posterioridad, una, manifestación de Derecho complementario, la Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados imembros reunidos en el seno del Consejo, de 19 de diciembre de 1995, relativa a la protección de los ciudadanos de la Unión por las representaciones diplomáticas y consulares (DOCE L 314, de 28 de diciembre de 1996) precisó el contenido de la protección consular ante cualquier representación diplomática o consular de un Estado miembro siempre que no exista representación permanente accesible o cónsul honorario accesible y competente del Estado miembro de que se es nacional o de otro Estado que lo represente de forma permanente. Los supuestos contemplados son: fallecimiento, accidente o enfermedad graves, arresto o detención, actos de violencia y socorro y repatriación en situación de dificultad. Con carácter complementario, la Decisión 96/409/PESC, de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 25 de junio de 1996 (DOCE, L 168, de 6 de julio de 1996) establece un documento provisional de viaje que podrá expedir, en caso de robo, pérdida o destrucción del pasaporte, la representación de cualquier Estado miembro al nacional de otro Estado miembro que se encuentre en un país en el que no haya representación diplomática o consular accesible del Estado del que es nacional.

Ha de advertirse, por último, que en este ámbito el desarrollo de las labores de asistencia por parte de los Estados de la Unión no es incompatible con aquéllas susceptibles de prestarse por parte de la Comisión en relación con los ámbitos en los que la Comunidad dispone en el plano exterior de competencias exclusivas –v. gra. en materia de pesca (sobre el particular, resulta de interés la STPI de 6 de julio de 1995 “Odigitria AAE c. Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas “, asunto T-572/93 en la que el Tribunal niega la existencia de responsabilidad de las citadas Instituciones en relación con los daños sufridos por un buque de pesca griego apresado por Guinea-Bissau por estimar que se cumplió con el “deber de protección diplomática”)–. En este orden, el artículo 20 TUE in fine establece un deber de colaboración entre las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros y las delegaciones de la Comisión de cara a facilitar la ejecución de las disposiciones del artículo 20 TCE.

El derecho de petición ante el PE (artículo 21, párrafo primero TCE) se plasma en un medio de de protección no jurisdiccional, el derecho que posee todo ciudadano de la Unión a presentar peticiones a la Institución parlamentaria en relación con asuntos propios de los ámbitos de acción de la Comunidad que le afecten directamente. Este derecho, reconocido con anterioridad por el reglamento interno del Parlamento Europeo y formalizado “a nivel constitucional” en el TUE, es objeto de regulación en el artículo 194 TCE. Una primera característica del mismo es no constituir un derecho privativo de los ciudadanos de la Unión, al poseer unos destinatarios más amplios : se benefician de él no sólo las personas físicas sino también las jurídicas y además tanto unas como otras residentes en el territorio de la Unión, aún cuando se trate de nacionales de terceros Estados. Por otra parte, el derecho de petición puede ejercitarse individual o colectivamente constituyendo sus únicos límites el que verse sobre alguno de los “ámbitos de actuación de la Comunidad” y el que interese a una cuestión que “afecte directamente” al peticionario; límites que, como recuerda Chueca Sancho, no existían en la anterior regulación de esta figura acogida por el PE en su Reglamento interno. Su ejercicio efectivo además requiere el ajustarse a unos mínimos requisitos de forma que detalla el actual artículo 174 del Reglamento interno del PE y dentro de los cuales sobresale la necesidad de identificación –nombre y apellidos, profesión y nacionalidad– del peticionario y que las peticiones estén redactadas en una de las lenguas oficiales de la Unión Europea, aunque también se admitirán las redactadas en otra lengua si el peticionario adjunta una traducción o un resumen en una de las lenguas oficiales de la Unión Europea. Conviene destacar, por último, que el ejercicio de este derecho se traduce en una labor de examen del asunto desarrollada por el PE el cual puede dirigirse a las restantes Instituciones para recabar información o suscitar la cuestión objeto de la petición. El resultado último de estas gestiones puede concretarse bien en una satisfacción de las solicitudes cursadas bien en la mera difusión del contenido de las peticiones presentadas, tal y como ponen de relieve algunas Resoluciones del Parlamento en las que se da publicidad al contenido de aquéllas.

El derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo (artículo 21, párrafo segundo TCE) se concreta en también en un medio no jurisdiccional de protección, la facultad que se reconoce a los ciudadanos de la Unión de denunciar a este comisionado del Parlamento Europeo todos los casos de mala administración en la acción de las Instituciones u órganos comunitarios. Nuevamente, al igual que en el derecho de petición, nos encontramos con un derecho no limitado a los ciudadanos de la Unión sino abierto a toda persona física o jurídica residente en su territorio, con independencia de su nacionalidad. Por lo que respecta al contenido del derecho, objeto de desarrollo en el artículo 195 TCE, se cifra en la capacidad de denunciar aquellas conductas de las Instituciones y demás órganos comunitarios que comporten un supuesto de “mala administración” lo que no es estrictamente coincidente con un comportamiento ilegal sino con un comportamiento poco eficiente de aquéllos. De este ámbito, sin embargo, se excluyen los actos del “Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales” (artículo 195.1 TCE).

Por lo que respecta al Defensor del Pueblo europeo, órgano sobre el que gravita la sustancia del derecho reconocido, constituye como anticipáramos un comisionado del Parlamento Europeo, designado por éste, que desarrolla sus funciones con total independencia sometido a un riguroso régimen de incompatibilidades. Sus funciones se concretan en investigar ya por iniciativa propia, ya a instancia de las reclamaciones recibidas, los supuestos de mala administración, manteniendo informado al PE. Sus poderes, no obstante, no le facultan ni para abordar asuntos en los que haya recaído una decisión judicial, ni para someter asuntos ante los órganos jurisdiccionales de la Unión; aspecto este último sumamente criticable habida cuenta de la parquedad con la que está concebida la legitimación de los particulares en el Derecho Comunitario. Estas limitaciones, conjugadas con ciertos elementos “burocratizantes” presentes en la figura, hacen de este órgano un instrumento de control caracterizado por su “manifiesta debilidad”, ciertamente alejado de la figura concebida en las propuestas sometidas por el PE a la Conferencia intergubernamental.

El derecho de comunicación con las instituciones y organismos comunitarios en la lengua oficial de elección. Este nuevo derecho, recogido en el artículo 21, último párrafo TCE, ha sido incorporado por el Tratado de Amsterdam de 1997, ha incorporado un nuevo derecho a la ciudaníade la unión. De acuerdo con el mismo, el ciudadano de la Unión tiene así el derecho a elegir la lengua en la que se comunica con las instituciones y organismos de la Unión, predeterminando la lengua que éstos han de usar en la contestación. Ha de advertirse, que de nuevo en este caso, no se trata de un desarrollo absolutamente novedoso pues ya se contemplaba tal posibilidad en el artículo 2 del Reglamento núm.1, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea (DOCE núm. 385 de 6 de octubre de 1958), limitándose el Tratado de Amsterdam a introducir tal derecho en el texto del TCE.

El derecho del ciudadano se ejerce en la relación con las instituciones y organismos mencionados en el artículo 21 TCE (PE y Defensor del Pueblo) y en el artículo 7 TCE (las cinco instituciones del marco institucional único, el Comité Económico y Social Social y el Comité de las Regiones, aunque hay que comprender como incluidos en el término “organismos” las diversas manifestaciones de administración personalizada (agencias) que se han ido creando en los últimos años. El artículo 21 TCE omite cualquier mención a los órganos rectores de la UEM, el SEBC y el BCE, creados en el artículo 8 TCE. El derecho, por otra parte, no prevalece sobre las normas especiales que regulan el régimen lingüístico de algunos procedimientos ante las instituciones (procedimiento ante el Tribunal de Justicia).

El derecho a acceder a los documentos del PE, del Consejo y de la Comisión. Este derecho constituye una de las manifestaciones del “principio de transparencia” en el ámbito de la UE -un desarrollo estrechamente asociado a los intentos por superar el tradicional “déficit democrático” de la Unión Europea y las Comunidades Europeas, aunque no es específico de la ciudadanía de la Unión -como por otra parte tampoco lo son el derecho de petición ante el PE y el de dirigirse al Defensor del Pueblo- pues se reconoce igualmente a “toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro”.

Entre la entrada en vigor del Tratado de Maastricht y la culminación de los trabajos que concluyeron en el Tratado de Amsterdam, las instituciones adoptaron diversas medidas dirigidas a posibilitar el acceso de los ciudadanos a la información en poder de las instituciones y facilitar el conocimiento de su actividad y del proceso de toma de decisiones. Así, el Consejo y la Comisión adoptaron conjuntamente un acuerdo interinstitucional, un Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (DOCE L 340, de 31 de diciembre de 1993), y cada una de ellas por separado regularon el régimen jurídico relativo a las modalidades de acceso de los ciudadanos a los documentos que obran en su poder, derecho según el TJCE, vinculado “al carácter democráctico de las Instituciones” (Sentencia de 30 de abril de 1996, “Países Bajos c. Consejo”, asunto C-58/94) . En la misma línea obraron a continuación el PE, el Tribunal de Cuentas e incluso órganos auxiliares, como el Comité de las Regiones. La difusión del proceso de toma de decisiones del Consejo se facilitó mediante la reforma de su Reglamento interno, garantizando el carácter público de alguna de sus reuniones, la publicidad de sus actas y el sentido del voto de sus miembros cuando la institución actúa como legislador.

El Tratado de Amsterdam, ha supuesto un avance al efectuar una serie de modificaciones en el derecho originario en el campo del acceso de los ciudadanos a la información en poder de las instituciones y de la información acerca del proceso decisiorio. De un lado, el artículo 255 TCE consagra el derecho de todo ciudadano de la Unión y de toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio scial en un Estado miembro “a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión” con arreglo a unos principios y condiciones comunes. Este artículo resulta también aplicable en el ámbito de la PESC ´(por remisión expresa del artículo 28 TUE) y en el ámbito de la CPJP (artículo 41 TUE). En concreto, cada institución deberá regular en su reglamento interno el derecho de acceso a sus documentos y determinar taxativamente los límites (motivos de interés público o privado) al ejercicio de este derecho. De otro, el artículo 207 TCE precisa en relación con el Consejo el régimen jurídico de la transparencia y del derecho de acceso a sus documentos, imponiéndole la obligación de definir específicamente: “los casos en los que deba considerarse que actúa en su capacidad legislativa a fin de permitir un mayor acceso a los documentos en esos casos, sin menoscabo de la eficacia de su proceso de toma de decisiones“.



BIBLIOGRAFIA

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THEORIA  | Proyecto Crítico de Ciencias Sociales - Universidad Complutense de Madrid